关于中国电信行业行政垄断的研究

关于中国电信行业行政垄断的研究
09经济学中国经济专题研究林坚华20090700005
摘要当前，电信、金融、电力、铁路运输、航空、石油等行业的垄断让人们感触颇深，其中尤以电信行业为甚。

我国对电信行业进行了高度的行政经济规制，导致了该行业在很大程度上缺乏公平竞争的市场环境和完整、独立、透明的法律体系。

本文回顾了我国电信行业的发展改革历程，结合各方学者对行业垄断的解释及对我国电信行业的研究，分析了我国电信行业垄断形成的原因及其特点，得出了我国电信产业的垄断模式是自然垄断和行政垄断并存，表面上是自然垄断，实质上是行政垄断的结论，并提出了相应的建议。

关键词中国电信行业，自然垄断，行政垄断
一、引言
今年来，我国关于垄断行业的探讨和争议一直持续不断地进行着，自2008年《反垄断法》正式颁布，实施 3 年多，虽审理了几百个案例，但一直未能触及央企。

人们一直都在热议：《反垄断法》针对我国国内大型垄断企业是不是享有潜型的豁免权，央企因其特殊的身份享受着特权，反垄断调查的大刀根本不会砍向他们。

直到2011年11月，这个“幻想”终于被打破，出现了首例执法机构对具有行业垄断色彩的央企——中国电信和中国联通两大电信业巨头发起的调查，调查的主要内容是中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍、影响其他经营者进入市场等行为，若查证属实可能会对两家开出巨额罚单。

这则新闻一石激起千层浪，自曝光以来就受到舆论的极大关注，也引发了各界学者对此的研究。

借此契机，本文通过大量查阅相关文献资料，并对其进行归纳总结，综述我国电信行业行政垄断的研究，并提出电信行业克服行政垄断的政策建议。

写作过程中参考文献来自于江西财经大学经济法硕士余斐蓉（2006）、江西财经大学产业经济学博士张湘赣（2002）、复旦大学公共管理硕士叶茂甫（2009）、山东大学国民经济学博士杨秀玉（2009，2010）、江西财经大学法学院谢勇（2011）、王红茹（2011）、方宁（2011）、湖北省社科院农村经济研究所刘斌（2012）。

二、中国电信行业发展现状、问题、原因及对策
（一）中国电信行业市场格局现状
电信业也就是通信行业，它包括通信制造业和通信运营业两大类，一般所说的电信业只指电信服务业，提供电信服务的是通信运营商。

当前我国提供电信服务的运营商主要有中国移动、中国电信、中国网通、中国联通、中国铁通等少数几家屈指可数的企业。

以衡量产业竞争性和垄断性的最常用指标产业集中度来看，移动、电信、网通、联通四家企业瓜分了整个电信业市场，是典型的寡头垄断，2002年电信分拆重组以后，中国移动成为中国最大的电信运营商，新的“中国电信”位居次席，新的“中国网通”居第三。

而且，电信市场中不同业务间呈现出相互竞争的态势：在固定电话网领域，一直以来中国电信一家独大的局面被打破，新“中国网通”在市话通信市场上占有了大约35%的市场份额，电信与网通形成双寡头垄断；在移动通信市场，是中国移动和中国联通“两强之争”，形成双寡头垄断；在数据通信市场方面，四大运营商的实力接近。

到了2008年6月，六大通信运营商再次整合，最终形成了中国移动、中国联通、中国电信三足鼎立的局面。

（二）中国电信行业存在的垄断问题
由于资源稀缺性和规模经济、范围经济的存在，在某些行业，极易由市场力量形成一家企业或极少数企业来提供整个市场的产品或服务，这就是自然垄断。

由于电信行业具有资本密集型和技术密集型的特点，需要大规模的基础投资和复杂的技术，规模经济和范围经济比较明显，因此从目前世界各国的实际情况和理论研究成果来看，电信行业被公认为自然垄断产业。

中国的电信行业也存在一定的自然垄断性质，为什么说中国电信行业的自然垄断性质只是“一定的”的呢？因为长期以来，我国对电信行业一直实施严格的政府管制政策。

1994年中国联通成立之前，电信业务一直是由国家原邮电部或原国有企业中国电信垄断经营。

政府既是管制政策的制订者和监督者又是具体业务的实际经营者，这就决定了中国电信产业天生有着自然垄断为表象、行政垄断为实质的特点。

而从另外一点来论证中国电信行业这种特性的证据在于，无论是各通信公司的成立，还是原中国电信的分解，从表面上看，虽像我国的电信行业正在打破垄断、形成竞争，然而通过仔细分析我们可以发现，这些改革重组都是由政府操作的，如果单纯依靠市场的自发力量是不会有这些变化的。

随着我国电信行业的不断发展和壮大，规模经济收益明显，与以前相比，它确
实给老百姓带来了实惠。

但是，由于自然垄断和行政垄断并存的这种特性，电信行业所具有一些弊端并未消除，反而变得越来越明显，像电信产品资费较高、服务较差，电信运营商缺乏技术进步动力和竞争力等问题。

（三）中国电信行业形成行政垄断的原因
在原因分析中，杨秀玉博士提到了两个方面：管理体制的行政性以及管理方法的行政垄断性。

“……行业主管部门或地方政府与国有企业之间的政企不分甚至政企一体化现象十分严重，……，政府主管机构既是行业的管理者，又是企业的经营者，垄断利益和行政权力相结合导致了极强的垄断势力……”；“……在垄断性行业政企不分的管理体制背景下，很难保证行业主管部门是为了从管理好整个经济的全局利益出发来管理行业的微观经济，……，往往是以法律手段和行政手段限制其他厂商进入市场……”。

可以说以上的两点非常准确地概括了电信行业行政垄断的内因，而外因则有由谢勇提出的法律和监督的缺失：“……我国电信垄断的法律规制体系主要包括《反垄断法》、《反不当竞争法》……其中对于电信行政垄断问题有所涉及，但内容不够明确，反行政垄断的程序责任也不完善……”。

在法律监督这方面，前段时间中国电信和中国联通两大电信业巨头被调查，现已被法律界人士视作我国反垄断监管的里程碑。

由此可见以往人们对《反垄断法》的质疑程度有多高。

且不说目前两家企业中止反垄断调查的申请是否存在“猫腻”，这个事件的发生无疑给所有具有垄断嫌疑的国企给予重重的一击。

（四）针对中国电信行业行政垄断的建议
我国电信行业确实存在了诸多的问题，对我国电信行业垄断进行规制具有一定的必要性和可行性。

余斐蓉在她的文章中则对此进行了一个概括，她认为对电信业垄断规制有利于我国适应入世后的新形势、克服电信业垄断给我国国民经济带来的危害，既有利于我国电信业的发展，又保护广大消费者的利益。

但在对可行性进行分析的时候，文章仅仅从法制的角度出发，认为我国已经初步建立起较为完善的社会主义市场经济法制，《反垄断法》通过之前对央企的调查，其威信呼之欲出，显然这还是不完全的。

王红茹和方宁在他们的文章中则提到有另外一点，他们认为电信行业中的几大巨头，事实上都不存在太大的技术创新问题，也就是说，垄断的成因中行政的因素远远大于竞争市场的因素，并且与中石油中石化等不同的是，正因为电信行业仍存在有自然垄断的苗头，因此发改委首先向其出重拳，至于行政色彩更
为浓烈的其他领域，《反垄断法》或许还需要修炼个几十年。

而在对中国电信行业行政垄断的建议上，各方学者的意见出奇地一致，大概可以总结为以下几个方面：
1、从法律角度出发，落实《反垄断法》，并可以借鉴国际经验制定和颁布《电信法》。

众所周知，行政垄断远远不止在电信行业中存在，还包括能源、航空、铁路等，但《反垄断法》目前看似只对电信行业下手了，且不说到此刻为止电信联通两家的中止调查申请是否已被受理，光是让其发挥真正强大的作用，恐怕还需要一定时日。

而关于《电信法》的颁布，从我国电信立法的情况看，1982年《国务院、中央军委关于保护通信线路的规定》和1986年《邮政法》的颁布实施，结束了我国邮电通信无法可依的状况，随后，各省、自治区、直辖市也出台了不少邮电通信管理条例、通信市场管理办法等地方性法规；国家通信主管部邮电部《关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示的通知》、《关于进一步加强电信业务市场管理的意见》的两个规范性文件，也由国务院批转。

后来又发布了《从事开放经营电信业务审批管理办法》等等。

这些法律、法规对电信行业的建设和发展曾起到积极的作用，但是这些毕竟只是一些以通知、文件形式下发的暂行规定，而且这些规定不仅法律效力低，面且带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使得我国电信改革缺乏一个明确的改革目标和具有可操作性的改革程序。

而欧美经济发达国家最早在上个世纪30年代就已经出台了相关法律，使各项改革措施有法可依，有法可行，避免了各种非正当行为的发生，从而保证了各国电信改革的顺利进行。

2、从市场调节角度出发，放松进入规制，逐步消除电信产业的进入壁垒。

政府应该通过给予优惠政策等形式鼓励新的市场参与者的进入，以构建众多的电信市场潜在竞争者和潜在进入威胁的方式，强化其竞争意识，达到约束电信主导运营企业滥用市场垄断地位谋取利益的行为。

3、从企业治理角度出发，加强产权制度改革，建立更加科学的公司治理结构。

我国电信企业股权结构存在的一个共同特点是股权构成相对单一，少数大股东持有数股份，存在明显的超强控制。

因此应加强电信企业的股份制改造，引入民间资本和国外资本，实现多元化资本结构，强化激励机制和约束机制，使公司治理结构更加科学，增强其竞争力。

三、结论
本文通过调研当前我国电信行业的现状和发展问题，对各方学者观点和建议进行总结归纳，得出我国电信行业兼具自然垄断和行政垄断两种性质。

随着科学技术日益发展，社会主义市场机制的不断完善，电信业务日趋丰富，市场需求空前旺盛，而垄断经营带来的弊端也就日益明显起来。

尽管我国电信行业的改革一直在进行着，但总体效率不高，效果不明显，一定程度上还处于政府调控、市场半开放的状态。

因此，只有尊重社会主义市场规律、严格执行相关法律、加大对电信业监管力度，才能使电信业的竞争纳入有序竞争的轨道。

参考文献
1、杨秀玉，中国电信行业行政垄断与竞争政策研究[J]，山东大学，2010
2、叶茂甫，中国电信业改革的现状和对策分析[J]，复旦大学，2009
3、张湘赣，中国反垄断问题研究[J]，江西财经大学，2002
4、刘斌，从行政垄断走向市场垄断——试析中国电信业市场格局的演变[J]，湖北省社科院农村经济研究所，改革与开放，2012年10期
5、杨秀玉，行政垄断影响下我国电信业发展影响因素分析[J]，山东大学，湖北经济学院学报2009年04期
6、王红茹，方宁，联通、电信、广电“反垄断三国杀”——《反垄断法》治得了行政垄断吗？[J]，中国经济周刊2011年45期
7、谢勇，浅议中国电信行业的行政规制[J]，企业导报2011年19期
8、杨秀玉，中国电信产业行政垄断及其绩效的实证分析[J]，山东大学，上海财经大学学报2009年04期
9、杨秀玉，中国电信产业行政垄断问题研究[J]，兰州商学院学报2009年05期
10、叶帅，刘江，吴燕，张宸，王爽，李昕哲，公共政策视角下的国企行业垄断研究[J]，绍兴文理学院学报第31卷第8期，2011年6月
11、余斐蓉，中国电信业垄断规制问题研究，江西财经大学，2006
12、张维迎，盛洪，从电信业看中国的反垄断问题，改革1998年02期
13、王保树，论反垄断法对行政垄断的规制，中国社会科学院研究生院学报1998
年05期
14、王晓晔，入世与中国反垄断法的制定，法学研究2003年02期
15、王洪涛，陆伟刚，基于双边市场理论的互联网定价模式与反垄断问题研究，华东经济管理2012年06期
16、《中华人民共和国反垄断法》第四十六条：“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。

”
17、《中华人民共和国反垄断法》第四十七条：“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

”。