关于贫困与反贫困的几个基本问题(曹洪民)

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变化3-基本方针
“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农 村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开 发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助 有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱 贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基 本手段，逐步完善社会保障体系”
2828
变化4-扶贫对象
“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口 为扶贫工作主要对象。建立健全扶贫对象 识别机制，做好建档立卡工作，实行动态 管理，确保扶贫对象得到有效扶持。逐步 提高国家扶贫标准。各省（自治区、直辖 市）可根据当地实际制定高于国家扶贫标 准的地区扶贫标准”
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改革开放以来扶贫开发最重要两点认识
经济增长不会自动向弱势群体倾斜； 救助不会自动提高弱势群体发展能力
要坚持开发式扶贫方针； 要继续坚持专项扶贫措施
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第三个问题： 当前挑战与扶贫政策新变化
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当前五大挑战
扶贫对象规模依然庞大、 返贫压力增加、市场波动与自然灾害 发展不平衡、特困地区发展滞后 收入差距扩大、相对贫困凸显 工作机制需要完善
关于贫困与反贫困的几个基本问题
曹洪民
2013年5月31日
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第一个问题：什么是贫困？为什么会有贫困？ 第二个问题：中国是怎样扶贫的？ 第三个问题：当前的挑战与扶贫政策的新变化 第四个问题：进一步的思考
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第一个问题：
什么是贫困？为什么会有贫困？
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高寒/缺土/缺水
青藏高原区
黄土高原 秦巴山区
太行山
大别山
2020
扶贫政策的新变化：
《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》： “一个判断六个变化” 十八大
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2011年11月中央扶贫开发工作会议
2222
一个判断：
“改革开放以来 … … 农村居民生存和温饱 问题基本解决”
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六个变化：
变化1-总体目标
“到２０２０年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保 障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯 收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领 域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势” “把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要 任务” “我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入 巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发 展能力、缩小发展差距的新阶段”
1071.8
3071.2
919.5
505方案11区小计
南疆三地州 四省藏区 505方案13区总计 西藏区
505
24 77 606 74
139.02
44.08 88.72 271.81 120.21
22185.5
620.00 512.10 23317.6 287.01
19242.2
456.80 396.70 20095.7 215.67 3737
西南喀斯特山区 井冈山
4
自然恶劣\生态环境恶化 水\电\路等基础设施薄弱
人口增长过快,教育文化落后
经济发展水平低
5
贫困定义与测量 ：
个体、区域、阶层 绝对贫困与相对贫困（恩格尔系数、基尼系数）
贫困线（收入、支出、政策）与多维贫困（权利）
6
什么是贫困？----最关键的两条！
第一，贫困是一个长期的社会现象，是一个不确切的、动态的 概念，不同的国度、不同的地区、不同的时期，甚至不同的 人，对贫困都有不同的评判标准。贫困是一个永恒的话题。
区，而历史事实是，现代经济增长一切成功的 范例几乎都发生在温带国家，这样一种分布不 能简单归之于巧合，它必然与不同的气候环境 直接或间接引起的某些特殊困难有关”
9
2、 人与环境关系的失败：人多或者地少 马尔萨斯在其《人口学原理》：“贫困 是绝对必然的结果”
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3、社会不公： 马克思：在阶级社会，私有制的生产关 系所决定的不合理的分配方式是劳动人 民陷入贫困的根本原因。
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燕山太行山片区贫困状况与特殊困难
融入京津地区发展能力弱。 人力资源开发不足。 生态建设与环境保护任务重。
燕山太行山片区战略定位
京津地区重要生态安全屏障和水源保护区。 文化旅游胜地与京津地区休闲度假目的地。 国家战略运输通道与重要物流基地。 绿色农副产品生产加工基地。 京津地区产业转移重要承接地
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变化5-工作重点
“连片特困地区。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石 漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、 大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、 四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。…集中实施一批教育、卫 生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮 大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设 和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化， 从根本上改变连片特困地区面貌”
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变化2-总体要求
“坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重 转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对 象自我发展能力，更加注重基本公共服务 均等化，更加注重解决制约发展的突出问 题，努力推动贫困地区经济社会更好更快 发展”
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各地召开重要会议，出台重要文件
中央扶贫开发工作会议后, 大多数省区市以党委、 政府名义召开了省级扶贫开发工作会议。全国有25 个省区市出台了新10年扶贫开发纲要实施意见或本 省的扶贫开发纲要。
816
424 129 223 104 647 206 5564 159 206 106 6035
31.5
31.6 24.1 24.3 30.5 20.7 22.0 28.4 49.5 33.1 43.9 29.0 3838
11片区小计
南疆三地州 四省藏区 西藏
14个片区总计
片区扶贫攻坚四个方面主要工作
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加强扶贫开发考核
根据新纲要“进一步完善对有关党政领导干部、工作 部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，各级组 织部门要积极配合”的精神，经中组部会签，国务院 扶贫开发领导小组以2012年1号文件印发了《扶贫开发 工作考核办法（试行）》，目前正在组织相关部委开 展工作考核，考核结果将抄送中组部，作为党政领导 班子考核的参考依据。考核领导小组成员单位于 2012 年10月份起对部分省区开展了实地核查。
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国家扶贫标准提高 至2300元，比2009 年的1196元提高了 92%。
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省级扶贫标准的基本情况
17个省执行2300元国家标准（以中西部省份为主）， 14个省执行高于国家标准的地方标准（以东部省份 为主） 2个省执行相对贫困标准（重庆30%、广东33%） 全国31个省区市分省平均标准为2685元
“各省（自治区、直辖市）可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予 重点扶持”
“原定重点县支持政策不变（680含440另152）。各省（自治区、直辖 市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐 步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减”
3232
3333
3434
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第二，贫困“是以社会的尺度，而不是以满足它们的物品去衡 量的”， 衡量贫困不仅是“个人消费”方面的匮乏，更在于 是否能够依靠自身力量实现自我发展。
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为什么会有贫困？
目前有五种解释！
8
1、 要素短缺论：资本、环境、素质
美国经济学家M· P· 托达罗（《第三世界的经济发展》）：
“几乎所有第三世界国家都位于热带或温带地
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5、 贫困是制度失败在人与环境关系上的反映。
制度(institution)是指社会中个人所遵循的行为准则，它包括制 度安排（即行为准则）和制度结构（即潜规则与显规则的总和）
制度决定行为：川北贡院与四川平定；打土豪分田地、
家庭承包责任制与南方毁林现象
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制度为什么会失败（包括对于无效率的制度安排和
对于制度不均衡的维持）？
1、统治者的偏好和有界理性 2、意识形态刚性 3、官僚政治 4、集团利益冲突 5、社会科学知识的局限性
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第二个问题： 中国是怎样扶贫的？
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1978--2010：以解决温饱为主要任务的阶段
1978---1985体制改革推动扶贫：
2.5亿减少到1.25亿（1786万人/年）
1986---2007结构调整和专项计划推动扶贫：
1.25亿减少到1479万（524万人/年）
百度文库
（一）历史过程 2008---2010两轮驱动推动扶贫：
2010标准（1274）下2688万（544万人/年）
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1、改革开放、体制创新 2、发展经济、强化基础 3、统筹城乡、实施反哺 4、开发扶贫、自力更生
14区总计（2856-854=2002）
680
392.02
23604.61
20311.37
2011年连片特困地区扶贫对象
片区名称
六盘山区 秦巴山区 武陵山区 乌蒙山区
扶贫对象 （万人）
642 815 793 765
扶贫对象占户籍人口比重
(%)
35.0 27.6 26.3 38.2
滇桂黔石漠化区
滇西边境山区 大兴安岭南麓山区 燕山-太行山区 吕梁山区 大别山区 罗霄山区
乡村人口 （万人）
1834.7
2967.9 （2） 2908.2 1926.2 2540.2 1312.7 494.7 922.2 344.7
六盘山区 秦巴山区 武陵山区 乌蒙山区 滇黔桂石漠化区 滇西边境山区 大兴安岭南麓山区 燕山-太行山区 吕梁山区 大别山区 罗霄山区
36
23
6.70
5.21
3589.2
4040
1、全力推动片区规划编制，启动实施相关规划
根据国务院的要求，国务院扶贫办与国家发改委 继续采用“双牵头”的方式，按照“区域发展带 动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思 路，集中力量组织编制其他 10 个片区区域发展与 扶贫攻坚规划。 加强对各省区市实施规划编制的指导，与国家发 改委联合制定了编制片区省级实施规划的指导意 见，要求各相关省区市抓紧编制分省实施规划， 确保片区规划的目标和任务落到实处。
36
连片特困地区基本情况
分区名 县数
61
75（2） 64 38 80 56 19 33 20
土地面积 (平方公里)
15.27
21.83 （2） 16.07 10.68 19.93 19.20 11.20 9.32 3.61
总人口 （万人）
2031.8
3504.7（2） 3278.8 2192.2 2846.8 1486.7 694.6 1091.7 397.2
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集中连片特殊困难地区规划基本情况表
涉及省份 序号 片区 名称 县（市、区）
规划范 个数 围县 片区县 重点县
启动会 联系单位 时间 地点
11个片区小计
1 武陵山区 湖北、湖南、重庆、 贵州
19
4
545
71
505
64
395
42 国家民委 2011年11月15日 湖南吉首
2 乌蒙山区
3 秦巴山区 4
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吕梁山片区贫困状况与特殊困难
沟壑纵横，生态脆弱，水土流失严重。 产业结构单一，城镇化进程滞后，以城带乡能力弱。 区域相对闭塞，农村生产生活条件差，贫困发生率高。
吕梁山片区战略定位
革命老区发展振兴区。 旱作农业与特色农产品基地。 优势资源开发与扶贫攻坚相结合创新区。 黄河中游水土保持重点区。
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4、 贫困是人文环境失衡在自然环境的反映
贫困首先应该归结为缺少粮食、衣服等基本生活必需品； 其次是生产力落后所致，是人类对于环境所作为的失败； 再次是人类与环境关系相互（双向）的失败，自然生态环境失衡也成为贫困的结果； 最后是人文环境失衡在自然环境的反映（回馈）。
贫困四层次：缺少生活必需品、生产力落后、自然资本折旧和人文环境失 败。
贵州、云南、四川
陕西、四川、甘肃、 重庆、湖北、河南
3
6 3 3 1 3 2 2 3 2
38
80 91 69 61 22 33 20 36 24
38
75 80 61 56 19 33 20 36 23
1、全力推动片区规划编制，启动实施相关规划
2、建立片区协调机制
3、加大政策支持
4、开展片区扶贫攻坚专项督查
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1、全力推动片区规划编制，启动实施相关规划
根据国务院的要求，国务院扶贫办与国家发改委 继续采用“双牵头”的方式，按照“区域发展带 动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思 路，集中力量组织编制其他 10 个片区区域发展与 扶贫攻坚规划。 加强对各省区市实施规划编制的指导，与国家发 改委联合制定了编制片区省级实施规划的指导意 见，要求各相关省区市抓紧编制分省实施规划， 确保片区规划的目标和任务落到实处。