水污染物处理设施处罚案

水污染物处理设施处罚案

案情简介：2002年8月15日，某环境执法机构的执法人员（原告）在Z市现场执法检查时发现该市A纺织实业公司（被告）（以下简称“A公司”）未经环保主管部门同意，擅自闲置部分水污染物处理设施，排放的废水中PH值和化学需氧量分别超过广东省《水污染物排放限值》（DB44\\26-2001）一级排放标准。

执法人员经调查，查明：1、A公司经Z市政府批准于1999年3月转制，转制后不再进行生产经营。A公司将厂区内的厂房、设备等租赁给数家企业使用，收取租金。A公司原有的污水处理设施则仍然由A公司负责管理，为厂区内的B 公司、C公司和D公司3家有污水排放的企业处理生产废水。A公司已于2001年向市环保局领取了《广东省排放污染物许可证》，有效期自2001年3月1日至2004年3月1日。B、C、D三公司均未向市环保部门申领排污许可证；2、A公司转制后，原来企业的污水排放口标志牌的名称没有变更，同时A公司负责厂区内公用工程的管理和维修，以及收取水费、电费、污水处理费、维修费和人工费等。《Z市征收排污费通知书》上的缴款单位也是A公司；3、A公司用其所有的污水处理设施为B、C、D三家企业处理生产废水，但并未与该三家公司签定委托处理的协议，也未向环保部门备案。

省环保局经审查，认为本案的违法行为主体应为A公司，A公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法第十四条第二款的规定，属于未经环保部门批准，擅自闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十八条和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十一条的规定，对A公司处以罚款5万元的行政处罚。

评析：本案对违法行为主体和违法事实的认定清楚，适用法律正确，证据确凿，作出的处罚也是适当的。

本案的特殊性在于排污主体与治污主体的分离。

根据我国环境法的“谁污染谁治理”的环境责任原则，污染者负有治理污染的责任。达标排放责任属于污染治理责任的一个重要方面，因此污染治理责任的主体即达标排放责任的主体。所以达标排放的责任主体应当是污染者。

在实行环保服务市场化、产业化以前，废弃物的生产制造者、排放者以及负有治理污染义务的责任者为同一主体，污染者容易认定，因此对违反法律规定超标准排放的责任承担者与废弃物的产生制造者及污染治理者为一体。

但是，在环境污染治理逐渐走向市场化的时候，污染治理出现两种情形：一是废弃物的产生、制造者自己来治理并承担治理污染的责任；二是废弃物的产生、制造者委托专业单位来治理，并达到标准要求，治理费用由废弃物的生产、制造者支付，并约定由治理污染的企业承担治理污染的责任。第一种情形没有产生如何认定污染者即承担违反法律规定超标排放责任者的问题。第二种情形则导致了废弃物的产生、制造主体与治污主体发生了分离，即废弃物的产生、制造者不直接向环境排污，只是间接的排污者，而受委托治理污染的单位则是直接的排放者，虽然其排放污染物的行为是依合同产生的劳务行为，但其依据合同规定负有达标排放的义务，当其超标排放时对环境造成了直接的污染。

我国环境法律法规对污染者并没有作出明确界定，《环境保护法》第24条规

定了“产生环境污染和其他公害的单位……采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、……等对环境的污染和危害”；第28条第一款规定了“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行”；第41条规定了污染者的民事责任：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。以上规定均未明确将污染者仅界定为环境污染的产生、制造者。可以说污染是由废弃物的产生和排放两个环节构成，废弃物的产生是污染的开端，但废弃物对环境造成污染则是经处理企业处理后并向环境排放来最终完成，所以处理企业的排放污染物是属于广义上的产生环境污染的行为，处理企业才是将污染物直接排入环境的主体。因此，处理企业也应成为污染者，承担治理责任。前述第二种情形，最终直接造成环境污染危害的是治理企业，因此违反法律规定超标排放的责任主体应是治理污染的企业。

《广东省韩江流域水质保护条例》第十六条第一款的规定：“城市污水集中处理单位应当保证污水处理设施的正常运行，保证出水水质达到国家或者地方规定的排放标准”、第三款规定“城市污水集中处理单位排放的污水超出排放标准时，由同级人民政府责令限期治理，并征收超标排污费”和第二十七条的规定“违反本条例第十六条第一款规定，致使出水水质超出排放标准的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令恢复正常运行，没收不正常运行期间获取的污水处理费，可以处十万元以下罚款”，在立法上明确规定了处理企业为达标责任的主体、超标准排放时负有治理责任，并承担不正常运行污水处理设施造成超标排放的环境违法行政责任。显而易见，在该法规中的环保法意义上的污染者是集中治理企业，而非污染物的产生、制造者。

本案中，虽然生产废水的产生者是B、C、D三家企业，但是最终的废水处理和排放者却是A公司。案中的污水处理设施是属于A公司所有并由A公司负责管理和使用，A公司向环保部门领取了排污许可证，并负责缴纳排污费，因此A公司有义务保持污染治理设施的正常运转。虽然A公司在陈述中辩称排污费是由产生废水的三家企业按用水量平均分摊，但A公司与排放废水的三家企业之间并未签定书面的委托处理协议，更谈不上向环保部门备案，而且违法行为是由于A公司不经环保主管部门同意就擅自闲置污染物处理设施并超标排放所造成的，A公司在主观方面存在过错，并且主观过错与违法事实存在因果关系，因此A公司应对该违法行为承担责任。

随着环保市场产业化的深入，越来越多的企业将采取委托治理污染的方式来完成自身的治理义务。对于认定委托治理的污染处理形式下的环境违法行政责任的承担者究竟是污染的产生制造者还是污染的处理者，将是环保行政主管部门面临的新问题。在目前没有明确的法律法规规定的情况下，我认为应根据每个个案的具体的违法事实，依据行为人主观过错与违法事实之间的因果关系区别对待，正确认定承担法律责任的违法行为人，作出正确的处理。