养老社会保障关系中政府的作用分析

养老社会保障关系中政府的作用分析香伶2012-11-19 15:28:24 来源：《财贸经济》(京)2000年12期【作者简介】香伶中国社会科学院经济研究所在计划经济体制下，我们对社会保障理解的思维方式是单向和绝对的，按照传统观念，社会保障等同于国家保障，政府在各项社会保障中承担了无限的责任。

建国后，我国的社会福利事业虽然有了长足的发展，但这也是一种非正常的发展。

一方面，福利的供应者主要是国有的企事业单位，国有企事业单位的职工不但可以享受到从住房、医疗、教育等多种福利待遇，而且享受若干福利性补贴。

国有企事业单位的职工形同上了终身保险。

同时，福利支出刚性的作用，又使许多企业背上了沉重的包袱。

日益庞大的福利开支侵占了生产发展基金，其最终后果是导致企业经济效益的下降。

但由于国有企事业单位所有权是国家的，亏损自然要由国家来补偿，因此，实际上还是国家财政承担最终的保障责任。

而另一方面，国有企事业单位外的各类经济组织，即绝大多数的社会成员却基本上享受不到多少社会福利待遇，使社会保障根本就体现不了公平性。

严格来说，这种畸形的社会保障制度不仅加大了国家财政和企业的负担，而且也无法体现人民的意志，它不是真正意义上的社会保障。

只有彻底改变传统的单位福利主义观念和体制，才能将传统的国家保障和单位保障从根本上转变为真正意义上的社会保障，使其走向市场，让社会保障制度真正承担起其应有的职能。

一、现阶段政府对养老社会保障应主要解决的问题和承担的责任1991年6月，国务院在总结各地改革试点经验的基础上，发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险社会统筹，即提高退休费用社会统筹的层次，从市县统筹提高到省级统筹。

费用由国家、企业和职工三方负担，基金实行部分积累。

1995年3月，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。

《通知》明确了基本保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，并逐步形成基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险制度。

这是社会保险制度改革上的一项重大制度创新。

它改变了长期以来我国社会保障费用由国家和单位包揽过多、缺乏个人参与和积累的局面。

1997年7月16日，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确全国城镇企业职工基本养老保险实行统一方案。

该方案在“统帐结合”的基础上，统一了交费比例、个人帐户规模和养老金发放标准。

1998年8月，国务院发出了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。

可以说，上述一系列文件的发布和实施，标志着我国的社会保障事业迈出了市场化的第一步，重新界定了在社会保障中政府、企业和个人的职责，使政府的职能有了新的定位。

但是，正如我国经济体制处于转轨期间一样，新旧体制往往交织在一起，要把其间的矛盾和线索理顺是件十分艰难的事情，这要付出相当的努力和时间。

社会保障制度的改革也是同样，政府角色的转换也赋予了政府新的职能。

我认为，在目前，政府主要关注这样几个方面的问题。

1.养老社会保障体制与结构的进一步完善。

重点是养老社会保障的覆盖面及社会保障基金的收缴。

虽然近十年来，我国政府结合本国国情，借鉴世界各国的经验教训，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障体系，并针对我国社会保障长期以来政出多门的现象，成功地进行了社会保障管理机构的改造，成立了劳动和社会保障部。

但是，社会保障是一个系统工程，它涉及的范围十分广泛。

目前，养老社会保障的覆盖面及社会保障基金的收缴就是我们社会保障制度改革的“瓶颈”。

这两个难点不解决，直接阻碍了社会保障改革进程。

关于扩大养老社会保障的覆盖面。

据统计，到1998年一季度，国有企业职工养老保险覆盖面为96%，集体企业职工只有51%，其他经济类型企业职工仅为30%多。

由此看来，目前的社会保障制度覆盖面还主要局限在国有经济部门，而非国有经济部门职工则不能享受社会保障制度。

尽管政府也一再要求各种非国有经济部门建立社会保障，但非国有经济部门却还没有真正动起来。

当然，各非国有经济部门都有其难以实行的理由。

其实，追根寻源，我们还是束缚在计划经济体制下，国家对城镇职工采取的一元化养老保险制度的圈子里，而没有真正多向思维的尝试。

我国的经济是多元化经济，因此，多元化并存也是我国建设新型养老保险制度的必经之路。

多元化必须坚持统帐结合的原则，在此原则下采取不同的方式兼顾社会不同经济群体的利益。

如像郑功成先生所提出的：（1）可全面强制社会统筹部分，而对个人帐户加以区别对待。

即对个人帐户部分，只对国有企事业单位职工进行强制，集体企业可根据其实力参照，个体、私营经济则可以放开，他们可采取补充保险或商业保险来弥补政府负责的基本养老社会统筹部分的不足。

（2 ）根据不同的对象群体设计不同的统帐结合制度。

即在现有统帐结合模式基础上，按照保障对象群体的不同，对缴费率与养老待遇水平以及统帐结合方式、记帐比例作相应的调整。

（3）针对公务员、国有企业职工、城镇非国有企业职工和乡村职工等不同群体，设计不同的社会保险方案。

实际上，一是体现了多层次、多元化的改革目标设计，既可以避免传统制度政府包打天下的弊端，也可以避免社会保障的有名无实，有利于提高社会保障制度的抗风险能力；二是体现了与各项目改革现状的衔接，力求平衡过渡，有利于避免因社会保障利益的刚性而给社会稳定带来的负面效应；三是体现了分类管理以及公平和效率有机结合的原则，即以就业为基本的各项社会保障项目采取缴费与受益挂钩的办法。

关于养老保险基金的收缴问题。

长期以来，征缴难、清欠难的被动局面没有根本的改观，企业至今仍拖欠社会保障费数百亿元，养老保障基金支撑能力尤其脆弱，已成为目前养老保险面临的一个最突出的问题。

有的地方已将历年积累的基金全部吃光，确保养老金的按时足额发放面临着严峻的形势。

造成这种局面的原因，其一，缴费率高，但回报率却较低，无法启动人们对参加社会养老保险的热度，加大了人们逃避缴费的动机。

根据1997年26号文件确定的养老保险改革框架，基础养老保险部分，职工要缴纳其缴费工资的13%（目前由工作单位缴纳），退休时将领到相当于本地区平均工资20%的退休金；其次是个人帐户养老金，要求职工缴纳其缴费工资的11%（由工作单位和职工本人共同缴纳）。

两项相加达24%的贡献率，大概可以得到58.5%的替代率。

这样的替代率很难对职工产生激励机制，使得人们更愿意以其他方式投资保值和增值；其二，由于基础养老金是一种公共产品，按照传统惯例，仍不失为是变相的大锅饭。

于是产生了“搭便车”的行为，许多企业会以效益不好或老职工太多为借口而不缴费、少缴费，造成国家征缴的困难。

实际上，社会保障的基金收缴是与社会保障覆盖模式息息相关的。

只有保险模式适应于各经济群体，并得到了他们的认可，他们才会把缴费当作自己的事，与政府形成合力。

目前，政府社会保障基金收缴问题的做法应该是，一方面，加大基础养老保险基金的筹集力度，强化征缴手段，因为这是广大职工养老的基本保证，是企业对职工应负的责任。

对于企业出于拖欠而采取的欺诈行为，国家应实行立法处置。

在这点上决不能含糊。

另一方面，积极促进职工个人帐户基金的保值增值，这是职工最为关注、也是关系到我国社会保障制度能否顺利实施的大问题。

如上所说，58%的替代率如果没有相应的补充社会保险作辅助，没有基金的有效保值增值，职工的生活是不会有保证的。

从长远的战略眼光看问题，政府有必要加大通过基金式的企业补充养老保险制度来应付人口老化问题，大力发展基金式的企业补充养老保险和个人储蓄养老计划，这应当是我国未来在养老制度中加进基金式成分和引进竞争机制的一种合理选择。

2.关于社会保障从现收现付制转为部分积累制的转制成本问题。

这个问题目前是社会保障界的热门话题。

由于在新、旧制度转型中中老年职工个人帐户出现“空帐”，从而把政府推向了矛盾的最前沿。

几年来，“空帐”问题越滚越大，已经使基本养老保险制度面临着严重的财政危机。

如何解决这个难题，首先，政府当然有不可推卸的责任。

因为，几十年来，职工为自己所积累的那部分养老基金已被政府作为生产基金直接用于国有企业的投资，国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的，它们体现了老职工长年劳动贡献的积累，这样职工养老金的权益直接表现为原有社会保障制度下政府的债务。

问题是政府如何运作。

大家对此已提出了多种建议：例如，对一些确实无力缴纳养老保险费的国有企业，国家应作为最后出台的“雇主”替它们缴纳；对于按老办法对“老人”的现付应由国家财政预算列支。

对于“中人”视同缴费的“空帐”，国家应按养老金缴费比率代他们参与缴费。

在其可选择的方式上，国家可以用国民财富的增量来偿债，也可以用存量来偿债，也可以两者并用。

增量偿债法包括提高效益，另一种方法就是发放债务，以券低债，到期还钱；存量偿债的方式包括出售一部分住房、国有企业和土地等国有资产，以其收入偿债，也包括将一些国有企业划归社会保障机构营运，以其收入抵债。

目前，要把职工的历史欠帐基本偿还，也就是要使“老人”、“中人”和“新人”都有一个实实在在的有钱的帐户，据世界银行测算，需要19170亿元（1994年价格，含机关事业单位的养老金权益）。

还有一些专家测算，所需资金应当在4.0—4.5万亿元之间。

这样庞大的数字对于政府来说绝对是一个沉重的负担。

而较为理性和客观的方案是根据国家、企业和个人分担的原则采取分帐负责的办法来解决历史欠帐。

例如：（1）可以通过多种方式，由政府承担起50%的责任。

在政府负担部分，包括政府财政逐年增加对养老保险基金的拨款；同时如上所说的，可以通过出售、出让部分国有企业等所获得的利益，直接转为养老保险基金；根据情况需要发行特种债券；把利息税等税种收入的一部分转化为养老保险基金。

（2 ）通过多种方式，让企业分担部分补偿责任。

其做法有，规定非国有企业按规定比率缴纳养老保险费、提高统筹层次，让企业所负担的部分在所有企业中分散、调整企业向社会统筹部分的交款率等。

（3 ）现有职工承担部分责任。

其方法是采取半实半虚的个人帐户，这种责任在相当长时期内将表现为名义责任或部分实质责任。

实际上，从中国目前情况看，不可能在短期内实现个人帐户“实帐化”，而是根据我国实际经济承受能力，个人帐户沿着“空帐——适度空帐——实帐”的轨迹逐步实现个人帐户“实帐化”，亦即留有“适度空帐”仍沿用社会统筹方式，靠几代人代际分摊负担。

此处的“适度空帐”，是建立在适度的经济增长和一定经济承受能力基础上的“空帐”。

因此，空帐将是一个长期存在的客观事实，但将其控制在一定的度上则是必要的。

要注意使个人帐户记入比例适中，并在制度设计上使个人帐户在动态过程中有逐渐做实的可能性。

否则，如果“空帐”程度太大，个人帐户实际积累规模不足以应付人口老龄化危机，那么，基于个人帐户名义积累所作出的刚性福利承诺就意味着政府的风险和责任。