空间政策研究述评与展望

空间政策

研究述评与展望 樊永刚 杨利锋 王 婷 丁 华

空间探索活动兴起于上世纪50年代。经过短短半个多世纪的发展，空间科技的影响已深入到人类活动的方方面面，带来了生产生活方式的根本改变。空间活动的兴起和发展给国际政治、国际法、国内政治和政策领域带来一系列前所未有的问题，诸如人造卫星飞越别国上空是否属于侵犯领空？是否可以对地外天体主张权利？卫星轨道和频谱该如何分配？对这些问题的关注带来了空间政策研究的兴起与发展。如今，空间政策研究在国际上已经形成为一个研究内容复杂、研究方法多样的全新政策研究领域。国外的航天管理部门及其下属机构、大学、相关协会、非营利组织（如学会、基金会等）以及商业咨询公司等众多主体和一些自由学者在此领域开展了广泛的研究，空间政策研究者还通过游说、发布研究报告、出席国会听证会、参加专门委员会等多种形式影响甚至直接参与空间政策制定。

我国经过50多年的努力已成功跻身于世界航天大国行列，在卫星制造、载人航天、深空探测等领域取得了举世瞩目的成就。然而与空间活动的辉煌成就形成强烈反差的是，我国空间政策研究与制定严重滞后，空间政策仍存在“体系不稳定、不健全，缺乏针对性等问题”，航天立法基本处于空白，是极少数没有制定航天立法的重要航天国家之一。

空间政策研究不能为国家政策实践提供相应的理论支持，是我国航天立法和空间政策不完善的重要原因之一。国内空间政策研究在整体研究水平、研究范围、研究方法、参与机构和研究人数等方面都与国外有很大差距。国内没有专门的空间政策研究期刊，相关期刊中的政策管理类文章也多以介绍总结各国新出台空间政策为主，系统、深入的研究缺乏。但随着我国空间活动与经济、社会、国家安全的联系日益紧密，空间投入和航天产业规模日益扩大，迫切需要加强空间政策研究，为空间政策制定、确保我国空间事业健康可持续发展提供理论支持。本文将在界定空间政策内涵与外延的基础上，从全球、国际和国家三个层面系统综述当前空间政策领域的主要研究问题、理论基础、研究方法和代表性研究成果，进而提出未来我国空间政策研究应重点关注的问题。

一、空间政策研究范围界定

政策一般是指国家或政党为实现一定的目标所制定和采取的行动纲领、方针和准则。由于很多空间问题不局限于国家领土和领空范围内，所以本文采用广义的政策概念，将空间政策界定为开展空间相关活动所涉及的国际国内制度和行

为规范的总称。从政策范围看，空间政策既包括联合国框架内制定的各种国际公约，也包括空间探索活动所共同遵守的伦理道德规范，以及各国政府制定的有关空间科学、技术、应用、商业、环境、国际合作和国家安全等问题的各类政策法规。从过程看，空间政策涉及政策形成和政策随时间改变的过程以及为达到由政治和技术所决定的产出的行动。

基于以上对空间政策内涵的界定，本文分析整理了国外主要空间政策研究期刊和多个著名空间政策研究机构的研究报告等公开渠道可获取的文献，根据研究涉及的政策问题范围将当前空间政策研究分三个层次进行系统综述：第一个层次关注全球性问题，探讨人类作为一个整体共同面对的空间伦理、空间安全与环境等基本问题和航天立法问题；第二个层次为国际空间问题，涉及由空间探索带来的对国家间关系、地缘政治、国际贸易等方面的影响，如各种类型的空间探索国际合作、区域合作与一体化、跨国空间技术和产品贸易等；第三个层次为国家空间政策研究，包括对国家层面的航天立法、国家空间政策研究，以及具体的空间科技、应用、商业等领域的政策研究。

二、全球性空间政策问题研究

全球性空间政策问题研究关注由空间探索带来的全人类共同面对的问题，涉及空间伦理、空间安全与环境、航天立法以及空间技术的应用与影响等方面。

（一）空间伦理

空间伦理研究是应用伦理学在空间领域的一个新分支，探讨涉及人类空间活动的道德态度和行为规范，是发展空间技术和进行空间探索活动时我们“应该做什么、不应做什么”的伦理规则。作为应用伦理学的一个分支，空间伦理研究遵循伦理学的一些基本理论，如目的论、义务论、契约论等原则，研究方法以规范研究为主。空间伦理问题的研究主要是学者们对空间活动的伦理反思，从伦理角度分析空间活动产生的结果和影响。当前国际上普遍认可的空间伦理原则是联合国教科文组织科技伦理委员会提出的空间活动十条伦理原则，涉及决策中的伦理、公众参与、个人隐私等方面。空间环境保护是空间伦理学者关注的重要问题，学者们一方面呼吁作为人类共同遗产的外空环境需要加以保护，另一方面也关注外空探索可能带来的交叉污染。在空间活动的管理和空间资源的分配等涉及国际公平的问题上，Rathman等学者提倡“应该建立一种有效的沟通与合作机制，以保证进入太空和获取资源的公平性，特别是空间技术应该有效地向发展中国家转移”。此外，针对空间技术的巨大商业利益也给现有的国际秩序和法律带来伦理挑战，Livingston倡议建立一套“空间商业规范”。但总体来说，当前对空间活动伦理问题的研究尚不完善，其中针对空间商业问题的研究较少，对空间商业化发展趋势所带来的挑战没有提出明确的解决方案，如何在发达国家和发展中国家之间分配资源等问题的冲突也有待深入研究。

（二）空间安全与环境

空间安全与环境主要关注空间相关设施的安全以及空间环境问题，考虑如何“安全、可持续进入和使用空间，并远离空间危险”。空间安全与环境研究的相关理论基础主要包括公共政策理论、国家安全学以及可持续发展理论等，研究方法主要包括历史研究、文献研究和案例研究，研究问题涉及空间碎片、轨道和频谱分配问题、空间资产安全以及空间态势感知

等。空间安全方面最具代表性的研究是由加拿大麦吉尔大学航空与空间法研究所、安全世界基金会等机构共同发布的空间安全年度报告，该报告提出的空间安全指数（SSI）用8个指标对空间安全趋势和发展进行全面分析。该领域的政策问题研究还涉及介绍各国的政策措施和安全领域的发展规划、各国在空间监测方面的数据共享与协作、空间资产安全的国际合作等，但仍多以现象描述为主，系统深入的理论研究和国际比较研究较为缺乏。

（三）国际空间法

国际空间法是各国在外层空间活动的基本原则和依据，主要包括以《外空条约》等5个条约为核心、以联大5项决议和宣言为补充的国际空间法框架。国际空间法研究以国际法学、比较法学、国际政治学等学科为理论基础，研究方法以规范研究为主，辅以文献研究、历史研究等研究方法。当前国际空间法的研究文献主要集中在对现有国际空间法框架的分析和讨论和对未来立法方向的建议，涉及的问题包括空间法律基础、空间资产权属、空间制度框架、空间合作、空间军事化、空间碎片、国际空间站等领域。世界经合组织（OECD）的研究报告指出，随着空间科技的发展和空间活动商业化、私有化的发展趋势，当前的国际空间法存在部分基本概念界定不清、空间条约缺乏强制执行力、与现行其他国际条约或协议相冲突等问题。Goh也认为现行国际空间法禁止空间武力使用领域缺乏有效的制度框架，因此和平利用外空原则在一定程度上受到威胁；赵云等学者讨论了商业空间活动对国际空间法带来的挑战。

（四）空间技术的应用与影响

空间技术广泛应用于生产生活的方方面面，相关研究主要关注空间技术的应用领域并对其影响进行评估。空间产品和技术被广

泛应用于人类健康与环境保护、气候变化与可持续发展、农业与食品安全、能源安全、灾害预警、监督国际条约执行等方面，极大提高了生产效率和生活质量。国际宇航学院和欧空局等机构的报告系统总结了空间活动对人类社会的影响，涉及科学发现、环境保护、资源、能源、交通、安全等人类生产生活的众多方面。此外，还有学者集中讨论了空间探索对文化、立法和伦理等方面的影响。

三、国际空间政策问题研究

国际空间政策问题研究主要集中在国际空间合作、区域空间合作与一体化以及空间领域的国际贸易与技术出口管制三个方面，并探讨这些跨国活动对国际关系、地缘政治、经济发展等方面的影响。

（一）国际空间合作

国际空间合作主要指国家间在空间科学、技术和应用方面进行任务协作和科技知识共享、数据交换、设备研发、人员培养等方面的合作。该领域的主要理论基础包括国际政治学、国际经济学等，研究方法主要以案例研究、历史研究和文献研究为主。现有研究关注空间国际合作的动力机制、合作模式分类，以及合作的准则等；从合作的历史与现状、机遇与障碍、结果与影响等方面对主要航天国家间的合作进行了较为全面的分析；探讨了空间科学、遥感卫星、空间运输等领域的合作问题；对大型的国际空间合作项目或组织，如“国际空间站”、“海上发射公司”、“国际通信卫星组织”等进行了深入分析。

（二）区域空间合作与一体化

区域一体化是国际空间活动的重要发展趋势之一，是地域上临近、政治经济关系密切的法律研究

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