美国贸易法“301条款”的历史演变

美国贸易法“301条款”的历史演变美国贸易法“301条款”是一项“报复性”的法律。

从贸易法的报复性看,早在1794年,美国国会就授权总统,当外国不公平地歧视美国的时候,可以对该国实行贸易禁运或限制从该国的进口。

后来的法律也赋予了总统这种报复的权力。

《1930年关税法》规定,当外国的进口限制不适当地给美国的对外贸易造成了负担时,总统有权宣布修改现行的进口税或实施其他的进口限制。

自从《1930年关税法》以后,美国就开始强烈地主张自由主义的自由贸易体制。

美国那时候的贸易政策可以说是支持多边主义及创立一套国际贸易规则体系的。

在这种思想指导下,美国就鼓励消除贸易障碍,摒弃“使邻居沦为乞丐”beggar2thy2neighbor的贸易做法。

当然,在这种政策的背后,是经济上的私利及对地理政治的考虑。

一、《1962年贸易扩展法》第252节在美国人看来,美国当时的自由贸易观是建立在互惠基础上的。

美国的公众和国会普遍认为,单方面的自由化会对美国的公司有害。

谈判者作出大体相等的减让和获得大体相同的贸易利益,是美国支持贸易自由化的前提。

〔1〕因此,实现减让的对等,是美国在关贸总协定gatt谈判中的基本目标。

不仅如此,国会支持gatt体制的关键性原因也正是从外国的贸易承诺中实现互惠。

然而,到了60年代,国会逐渐开始怀疑,其他gatt缔约方并没有遵守他们的义务,而善于讨好卖乖的行政当局也没有使用美国的法律权利去打击违法者。

这就导致了一个普遍的想法:总统和行政部门没有重视美国的经济利益。

由于在贸易问题上美国国会对gatt体制和美国行政部门的不充分信任,所以国会就制定了美国第一个报复法,即《1962年贸易扩展法》第252节。

从外部看,第252节的出台,与欧洲经济一体化有着直接的关系。

1958年,欧洲共同市场开始形成。

美国担心,美国货物将因此而被排斥在欧共体市场之外。

而随后由英国和斯堪的那维亚国家组成的欧洲自由贸易联盟,更加剧了美国的这种担心,因为这一组织也有可能造成对美国货物的歧视。

由于gatt允许关税联盟和自由贸易区作为其不歧视原则的例外,所以美国认为,有必要采取措施,以保证欧洲一体化不排斥美国。

第252节的动机,很大程度上即在于此。

使用报复手段,美国就有可能迫使欧洲保持市场的开放。

第252节规定,当外国实施不公正的或不合理的进口限制,给美国的贸易造成了负担或歧视时,总统有权撤回对该国的减让,或者对该国的产品增加关税或其他进口限制。

对于不公平的贸易做法,该法一般性地授权总统提高关税,而对于影响农产品出口的不公正进口限制,则特别授权总统实施关税和非关税的限制。

总统的权力是灵活的,没有时间限制。

对总统唯一的程序要求,就是他必须在收到利害关系人的请求后,举行公众听证会。

第252节规定的总统的报复权在形式上和范围上都是有限制的。

除了对于农产品,总统仅仅有权按规定的比率提高关税。

对于不公正的做法,如违反gatt或“友好通商航海条约”的做法,总统有权施加关税限制。

然而,对于不合理的方法,特别是那些不一定违反国际协议的做法,总统行使报复权时,就必须适当地考虑美国的国际义务。

虽然第252节的目的是执行美国贸易协定所享有的权利,但它毕竟创设了一个先例,允许总统对合法的,但“不合理的”外国贸易做法进行报复。

该法没有禁止有可能违反gatt的报复,也没有给“不合理的”一词下一个定义。

二、《1974年贸易改革法》第301节第252节从来没有发挥其设计者所赋予它的那种作用。

在60年代早期,美国曾提起过几次gatt诉讼。

然而,到了60年代后期,美国开始感到在gatt中力不从心,国会也开始对gatt进行批评。

美国对gatt的不满,主要是gatt争端解决机制的无效。

这种情况在1963年美欧之间的鸡肉大战时表现得尤为突出。

在美国看来,欧共体存在着国际规则所没有涉及的无数的不公平、美国贸易法“301条款”的历史演变不合理的做法。

在美国的强大影响下产生的gatt规则,本是为了适应只有一个经济霸主的世界,结果美国的一些工业却感受到了外国贸易的压力。

不仅如此,在gatt法律体制内,美国传统的解决争议的方法也受到了其他国家如欧洲和亚洲国家更为实用的方法的挑战。

虽然从1969年至1973年美国在gatt中提起了10起诉讼,但美国获胜的原因多数是因为它的谈判力量。

这样就拉大了美国和gatt机制之间的距离。

这些都直接导致了1974年报复法的出台。

国会认为,《1974年贸易法》第301节“301条款”由此得名,一方面是为了维持自由主义的世界贸易体制,另一方面是为了在新一轮的多边贸易谈判即gatt东京回合中授与谈判权。

第301节可以加强美国代表团的谈判力量,也可以单方面地迫使其他国家放弃所谓违反gatt规则的贸易做法。

在第301节中,国会极大地加强了对总统的授权,并且开始向不顾国际规则的单边行动方向发展。

它规定了一般的程序要求,以便提出申请和举行听证。

但这些程序没有时间限制,并且给特别贸易代表specialtraderepresentative 和总统留下了很大的自由裁量权。

该法还设立了申诉程序,使得利害关系人可以向特别贸易代表提出申请。

第301节取消了在采取行动打击不合理的做法之前,总统应该适当考虑美国国际义务的要求。

第301节也扩大了总统的权力,使他对农业和非农业产品都可以施加关税的和非关税的进口限制。

然而值得注意的是,虽然取消对总统权力的限制反映了对gatt程序的蔑视,但国会并不赞成“轻率地、无理地”采取报复行动。

此外,从申诉的提起和审查,到作出采取行动的决定,国会都给特别贸易代表和总统留下了很大的自由裁量权。

例如,在程序的任何阶段都没有时间限制,总统也不需要对特定的不公平贸易做法采取行动。

三、《1979年贸易协定法》为了实施东京回合所达成的多边贸易协定,“301条款”在1979年被修订了。

美国在东京回合中是成功的,因为每一个东京回合的守则都包含一个争端解决机制。

1979年对“301条款”的修订,就是为了在新的国际规则体制下,给私人提供一个申诉的机会。

国会认为,只有有力地运用新的争端解决程序,才可以检验其价值,也才能在国际贸易体制内实现更多的平等。

因此,美国人认为,1979年修正案反映了“对磋商作为解决国际贸易冲突的方式的重视”,而不是反映了后来美国的那种单边主义贸易政策的趋向。

1979年法扩大了总统权力的范围。

总统有权依任何贸易协定实施美国的权利,而不论这些协定是否已由国会批准。

更为重要的是,1979年法第一次确立了更为正式的法律程序要求。

1979年法还包括了一个磋商要求。

特别贸易代表应当与有关外国政府就不公平贸易做法的问题进行磋商。

如果磋商没有达成双方满意的结果,特别贸易代表就应该援用gatt的争端解决程序。

因此,在为“301条款”确立了一个更加正式的形式的同时,1979年法仍将是否采取行动的权力留给了行政部门。

四、《1984年贸易与关税法》《1984年贸易与关税法》对“301条款”作了进一步的修订。

该法明确将服务贸易和直接外国投资纳入到“301条款”的范围中来。

1984年以前,很多案件都是有关影响美国服务工业或美国海外投资的贸易限制的,因此国会认为,这些领域无论是对于美国的工业,还是对于贸易自由化,都是非常重要的。

值得注意的是,美国在制订1984年贸易法的同时,也在极力推动有关服务贸易和与贸易有关的投资的新一轮国际谈判。

1984年法给“301条款”增加了一个重要的内容,即美国贸易代表对外国出口手续的要求享有独立的报复权。

这一授权预示着将来的一个重要改变:将总统的权力转移给美国贸易代表。

1984年法为“不公正的”、“不合理的”和“歧视性的做法”等词作出了法定的解释,从而明确了总统的权力。

它还允许在最初的双边磋商中,可以有90天的延期,从而给程序增加了灵活性。

该修正案并没有强制性地要求美国贸易代表或总统采取行动。

虽然“301条款”本身并没有取消总统的自由裁量权或灵活性,但修正案中另外一个与“301条款”密切相关的规定却表现出了单边报复行动的趋向。

这一规定要求,应该准备一份年度国家贸易评估报告,说明对美国货物和服务出口的主要障碍,对外投资的限制,以及为消除这些障碍所采取的措施。

虽然这一规定并不要求采取特别的行动,但国家贸易评估报告已经变成了要求采取“301条款”行动的主要依据。

五、对“301条款”实质性要求和程序的总结在1988年贸易法之前,“301条款”授权总统,对不公平的贸易做法实施关税和其他进口限制,并且在其权力范围内采取其他适当、可行的行动。

根据这一授权,可以打击的做法是:1侵犯或否定了美国依贸易协定所享有的权利的外国政府或机构的立法、政策或做法;2不公正的立法;3不合理的立法;4歧视性的立法。

申诉方除了必须证明以上四种情况有一种存在外,还应该证明这些做法给美国商业造成了负担或限制。

〔3〕“301”行动可以打击的最明显的做法,是国际贸易协定所直接禁止的政府行为。

这包括否定国民待遇或最惠国待遇,否定设立的权利,以及否定对知识产权进行保护〔4〕的立法、政策或做法。

非正式的国际文件或声明本身并非“协议”,但也被用于对付不公平的但合法的行为。

“不合理的”立法、政策或做法,虽然不一定侵犯美国的国际法律权利或与之不一致,但它们是不公平、不平等的??包括否定了设立的公平和平等的市场机会,以及缺乏对知识产权的保护。

“歧视性的”行为包括“否定对美国货物、服务或投资的国民待遇或最惠国待遇”。

“商业”包括与国际贸易相关的服务。

“商业”还包括美国人所作的含有货物的服务贸易和对外直接投资。

“301条款”调查可以因“利害关系人”申请而发起,也可以由总统或美国贸易代表发起。

美国贸易代表应该在收到申请后45天内,决定是否受理这个申请。

法律没有对发起调查的决定规定一个标准,美国贸易代表有权确定外国的某项立法、政策或做法是否符合“301条款”的标准。

如果美国贸易代表决定不发起调查,那么就应该在《联邦公报》上公布这一决定及其理由。

如果美国贸易代表发起调查,那么它就应该在发起之日或90天内与有关外国政府或机构进行磋商。

如果调查完全涉及一个贸易协定,而在协定中规定的磋商期限内未达至双方满意的结果,那么美国贸易代表就应该立即申请开始该协定所规定的争端解决程序。

美国贸易代表应该确定“301条款”的要求是否得到了满足,并就这一决定向总统建议应该采取什么行动。

调查的期限从7个月到12个月或者更长。

期限的长短决定于有关做法是否属于gatt补贴守则或其他多边贸易谈判守则的范围。

总统在收到建议后21天内,应该决定采取什么行动。

应该说,“301条款”曾经是一个非正式的、外交式的途径,是想通过谈判的方式解决市场准入的问题。

它仅仅是gatt争端解决机制的一个补充。

它没有严格的时间限制,并有较大的自由裁量权。