国内外政务大数据应用发展述评_方向与问题_于施洋

国内外政务大数据应用发展述评：方向与问题

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于施洋①　王建冬**①　童楠楠①②

①国家信息中心信息化研究部　北京　100045②中国人民大学信息资源管理学院　北京　100872

摘　要:关键词：大数据正在成为国家的重要战略资源，已是社会各界关注的焦点。从大数据的概念入手，界定了大数据概念的内

涵、外延，指出政务大数据应用应成为政府管理改革的全新阶段。基于国内外政务大数据发展现状，在评述国内外政府大数据应用发展的基础上，提出中国政务大数据发展需坚持整体性政府、透明化政府和服务型政府三个基本方向，需避免将将大数据等同于开放数据、共享数据和海量数据三大认识误区，需警惕数据权的恶意使用或过度滥用、大数据带来的信息歧视和互联网公司侵害国家数据主权三大潜在问题。

电子政务；政务大数据；大数据应用；信息资源；数据开放

近年来，大数据在全球范围内受到追捧。据国际数据资讯（IDC）公司监测，全球数据量大约每两年翻一番，预计到2020年，全球将拥有35ZB的数据量。据统计，平均每一秒即有200万用户在使用Google搜索，Facebook注册用户超过10亿，每天生成300TB以上的日志数据。同时，传感网、物联网、社交网络等技术迅猛发展，引发数据规模爆炸式增长，大数据时代已经到来。著名的管理和咨询公司麦肯锡（McKinsey）认为，“大数据已经渗透到工业和商业领域的各个方面，成为影响生产的一个重要因素”，大数据的应用涉及经济、文化、教育、医疗、公共管理等各行各业。正是由于大数据的广泛应用及其背后蕴藏的巨大潜力和价值，许多国家纷纷将“大数据”的建设和发展上升为国家战略，积极推动大数据应用的发展。

中国政府虽已发布《促进大数据发展行动纲要》，将数据定性为国家基础性战略资源，但各级政府在推动政务大数据应用方面，仍存在不少问题。所谓政务大数据，是指政府推动大数据应用发展的过程或大数据在公共服务领域的应用实践。本文在评述国内外政务大数据

*基金项目：国家发展改革委重大问题软科学研究项目“大数据与重大政策评估研究”。**通讯作者 收稿日期：2015-11-09

专题报告

应用发展的基础上，界定了大数据的概念内涵和外延，指出中国政务大数据应用发展的方向及应避免的认识误区和需警惕的潜在问题。

一、大数据的概念内涵及其外延

对于大数据概念的界定，目前尚无统一的认识。由于所从事学科领域的差异，国内外学者对“大数据”有不同的看法。一些学者从计算科学角度出发，认为大数据是指无法在可容忍的时间内用传统IT技术和软硬件工具对其进行感知、获取、管理、处理和服务的数据集合。[1]还有学者从信息资源的角度出发，指出大数据是具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。[2]而近年来，从事社会科学领域研究的学者认为，大数据的概念内涵不应仅仅局限在技术层面：大数据可以定义为在合理时间内采集大规模资料、处理成为常规使用者更有效决策的社会过程。[3]基于现有学者对“大数据”的研究，本文从大数据的内涵、外延出发，分别作界定（参见图1）。

度尼西亚、菲律宾、巴西、南非等八国发起成立“开放政府联盟”，发布了《开放政府宣言》，目前全球已经有超过60个国家加入该联盟，贴近互联网、开发大数据、造福全社会已经成为当前发达国家政务信息化的主流声音。

相较而言，国内对于大数据的研究起步较晚。始于1993年国家自然科学基金会成立的“大数据共享联盟”，以搜集和展示大数据的研究开发为主。自1999年起，“第三届亚太地区知识发现与数据挖掘国际会议”“Hadoop与大数据技术大会”和“大数据共享联盟”等才开始开展有关大数据研究和开发的促进工作。[15]2008年，“计算社区联盟”（Computing Community Consortium）在《大数据计算：在商务、科学和社会领域创建革命性突破》报告中详尽阐述了大数据对社会治理的推动作用，以及潜在的商业价值。[3]直到2013年，维克托·迈尔-舍恩伯格的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书才掀起国内的“大数据”热潮。自2013年以来，大数据、互联网、云计算等新兴产业得到了中国政府的高度重视。李克强总理在2014年《政府工作报告》中明确提出，要设立新兴产业创业创新平台，在大数据、云计算等方面赶超先进，引领未来产业发展。国务院常务会议多次专题研究部署推进互联网、大数据等新兴产业的快速发展，科技部、发改委、工信部等部委在科技和产业化专项中对新一代信息技术给予重点支持，在推进技术研发方面取得了积极效果。在国家层面的积极鼓励和倡导下，各地政府高度重视互联网、大数据、云计算等新兴产业发展。2014年2月，广东省率先提出设立广东省大数据管理局，并正式公布了《广东省大数据发展规划（2015-2020年）》，为大数据产业发展注入了强大动力。上海、北京等地率先推出了政府数据资源开放共享网络平台，整合本地区数十个部门的政务大数据资源，向全社会开放共享，为企业和个人开展政务信息资源的社会化开发利用提供数据支撑。贵州省提出建设“云上贵州”计划，并力争成为全国首个基于云计算建成省级政府数据共享平台的省份。重庆、内蒙古、陕西、湖北等地都提出建设大数据和云计算产业基地的计划，力图将新兴产业培育成本地的支柱产业。2015年4月，国家发改委在部委中首家专门成立了大数据分析中心——国家发改委互联网大数据分析中心，全面支撑国家发改委宏观调控和重大决策，这标志着中国大数据产业已经开始进入应用深化的全新阶段。

三、政务大数据需坚持的三个基本方向

（一）整体性政府

整体性政府强调政府内部须实现机构、部门、专业、层级等之间的协调整合，以更好地解决公众需求，避免因政府内部矛盾冲突而造成的公共服务效率低下。Michael Milakovich指出，单一数据源已越来越难以满足应对很多政策领域日益复杂问题的需求，未来将会出现越来越多跨数据集的联系，且在数字时代，政府治理的关键在于整合多数据源的公共管理模式，因此，推动政务大数据应用首先应坚持整体性政府方向，推动政府间的数据共享与业务协同。[16]在英国，曾有报道称，由于缺乏跨部门沟通，当地警察部门和医院系统推进的一个分享暴力犯罪数据的项目最终宣告失败。[17]相比商业机构而言，政府在推进大数据方面所面临的挑战更加尖锐，因为他们必须在遵从安全性和相关法规的前提下，不断打破部门孤岛来推进数据的集成。[5]政府部门不仅要应对多数据源和不同格式数据的集成分析等大数据领域通行问题，还要面对很多政府部门特有的挑战和问题。但对推进政务大数据应用而言，无论是对政府自身

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