论税制改革、优化与税收征管

影响税收征管的除了税收制度之外，还有文化因素，主要包括：惩治腐败的制度化程度、公共道德的标准以及对达官贵人遵守法律的态度。

尽管这些因素并非一成不变。

而且它们对纳税人依法纳税的影响绝不是显而易见的，但纳税人的遵从行为很大程度上与这些重要的但又看不见摸不着的因素有关。

通过改善这些因素可以使纳税人更好地遵从财税政策。

具体途径有：对纳税人进行教育，使其相信税收是支付给社会的公共费用；彻底改变政府形象，使纳税人相信政府征税是为了改善人民生活而不是增加人民负担；政府对税款的使用应该公开、透明，并接受社会的有效监督，使腐败减少到最小，避免财税风险。

税制改革与优化为税收征管创造良好的实施基础，有助于税收征管质量和效率的提高；税收征管是税制改革与优化的制约因素，良好的税收征管是保证税制有效运行的手段，税收征管质量和效率的提高有利于税制改革与优化，为税制改革与优化提供更广阔的空间。

只有税制改革、优化与税收征管均衡发展。

才能更好地实现税收政策的经济社会目标，充分发挥税收的作用。

新一轮税制改革已经启动并且取得相应进展。

从2004年出口退税制度的改革，到2008年1月1日起正式实施的统一各类企业的所得税改革，我国的税制改革可谓是轰轰烈烈。

与税制改革相比，税收征管改革却显得相对滞后。

从以往的实践来看，我国在1983-1984年、1994年进行两次重大税制改革时，都没有推出整体税收征管改革方案与之协调。

大多数专家学者在研究税制改革时，都忽略了税收征管存在的问题。

然而，正如维托。

坦齐所说“税收是强调可行性的学问。

一种不可管理的税制是没有多少价值的。

理论上最完美的税制如果所表示的意图在实践中被歪曲，就可能变成蹩脚的税制”。

因此，在进行税制
改革和税制优化时，必须把税收征管纳入其研究范围，充分考虑税收征管能力，选择可操作的“有效税制”，使税制改革和税收征管均衡发展。

一、税制改革和优化有利于税收征管质量和效率的提高
优化税制理论的精髓是，既然扭曲性税收所带来的效率损失是不可避免且可能很大，我们的任务就是要尽量使这些损失达到最小。

在最简化的优化税制模式中，将效率损失降低到最小就是唯一的目标。

而在较为复杂的优化税制模式中，则应在效率损失最小化与税收公平、社会福利的社会分配等方面寻求一个权衡点。

优化的税制是理论上的一种理想模式，是各国税制改革追求的目标。

通过不断的税制改革与完善逐渐向最优化的税制结构靠拢，在这一改革过程中效率损失逐渐降低，税收公平逐步实现，社会福利分配更加公平，使得纳税人的遵从意识不断增强，减轻纳税人的抵触情绪。

这样既有利于征集到适度规模的税收收入，又能降低税收征管成本；同时，有利于纳税人对政府职能部门的监督，有利于纳税人之间的相互监督。

这一切无疑会提高税收征管的质量与效率。

世界税制改革的实践表明，许多国家以复杂的税制去服务于众多的政策目标，结果实际执行的税制往往不同于税法意义的名义税制，实际效果也大大偏离了政策初衷。

这种情况在我国也很突出。

因此，试图利用税收工具实现过多的社会经济目标是不现实的。

税收作为政策工具有其局限性，并不是万能的。

如果赋予它过多的额外的目标，本身也不符合优化税制的思想，反而会使税制变得极其复杂。

如过多的税种、过高的税率、过多地对纳税人的区别对待和繁杂的税收优惠的形式和数量等。

都是直接造成税制复杂的因素。

对过窄的税基征收高税率不仅违背了有效和公平课税的要求，而且也鼓励了逃税，启动了过多的税收优惠待遇降低了纳税人的奉行。

所有这些因素都增加了税收征管的难度，降低了税收征管效率。

反之，
扩大税基、降低税率、减少繁杂的税收优惠形式和数量，则会降低征管的难度，提高征管的质量和效率；同时，也有利于税制优化，实现经济社会目标。

一般而言，税制本身包含的区别对待特征越少，税率越低，税收优惠越简单，税收征管中的漏洞和随意性就越小，可操作性就越强，税收成本就越低，就更有助于提高税收征管的质量和效率。

玻利维亚、哥伦比亚、印度尼西亚、韩国和墨西哥就是采取了更宽和更加简单限定税基，加上更加统一的税率结构的税制改革和优化的措施，促进了税收征管水平的提高。

为此，世界银行把通过简化税基的确定加强税收征管作为税制改革的目标之一。

二、税收征管质量和效率提高有助于税制改革与优化的发展
税收征管是整个税收理论中非常重要的组成部分，因为税收征管质量和效率的提高能够使税务部门高效率地贯彻和执行税法，使税收职能真正发挥出效能与作用。

也就是说，如果仅有税率、征税对象、征税依据等税制要素是不足以使税收发挥其功能与作用的，还必须有税务部门的征管行为，才能够真正发挥税收的各种职能作用。

税收征管对税制改革与优化具有约束作用。

税收制度是通过税收征管作用于税收分配的，税收征管充当了税收制度与税收分配之间的中介。

严密而有效的征管，有利于税制的贯彻执行，并能及时发现税制规定中的不完善之处。

相反，超前或滞后的征管会成为税制正确实施的绊脚石，阻碍税制改革与税制优化的过程。

如世界银行2006年11月发表的《全球纳税情况总图》指出，许多国家税务征管要求过于苛刻，遵从征管已成为企业的重负。

如规定公司年平均报送35页的纳税申报表，每家公司处理税务事务平均耗时约322小时。

但发展中国家和发达国家差异较大，巴西的企业填报年申报表要花2600小时，而瑞典的企业平均只需花68小时。

复杂的税收征管体制效率低下，势必导致税收收入下滑，无法体现其真实税
负，不能实现税制改革和优化的目标。

虽然税制改革与优化会受到税收征管质量和效率的制约，但是政府的税收征管质量和效率并不是一成不变的。

随着技术进步、法制的健全、税务人员素质的提高以及管理制度更加科学规范，政府的征管质量和效率会逐渐提高。

而政府税收征管质量与效率的逐步提高则会给税制改革与优化的选择提供更广阔的空间，有助于税制结构更加合理、更加完善、更能适应市场经济的发展，充分发挥税收的职能作用我国目前的个人所得税课税采用分类所得税模式，实行源泉扣缴的方式。

它不能就个人各项所得的高低实行统一的累进税率，难于体现公平税负，也不利于对个人总收入水平的调节。

所以很多学者主张我国采取综合所得税制模式。

然而，在税收征管上，综合所得课税模式比分类所得课税模式要求更高。

国际税收发展的实践表明，综合所得课税模式要求建立纳税人编码制度；准确掌握纳税人各项收入；推行非货币化个人收入结算制度；建立电脑管理资讯网路，实现与银行、工商、公安、海关等部门的联网。

而我国目前尚不具备这些条件，这就造成了部分不透明、不公开、不规范的“灰色”或“黑色”个人收入的存在，妨碍了税务部门对个人所得税税源的确定和稽核管理，而且大量现金交易也使许多个人收入游离于控管之外。

随着我国税收征管改革以及相关配套改革的完成，征管水平的大幅度提高，我国的个人所得税的课税模式会逐渐向综合所得税模式过渡，这样，我国的个人所得税制在调解收入、促进公平方面将充分发挥作用，从而使整个税制结构更加完善，进而促进税制改革和优化的实现。

税收收入是理论税制、税收政策导向及税收征管水平等因素的函数。

在其他因素既定的条件下，税收征管的水平对税收收入显得尤为重要。

不论是发达国家还是发展中国家，税法规定与实际课税结果都存在差异。

如果理想的税制超越了现存的征管水平，漏征率比重很大，
税收收入大大低于应征税款，则税制的目标就难以充分实现。

随着我国税收征管水平的提高，在财税审计中，税收的综合征收率已经由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上，10年间提升了20个百分点。

具体到作为第一大税种的增值税，其征收率（参见图1）则已由1994年的57.45%提升到了2004年的85.73%，11年间提升了28.28个百分点。

这是我国近年来税收收入持续高速增长的原因之一。

税收征管质量和效率的提高，使得实征税款与应征税款的差距逐渐缩小，当初税制设计的目标逐渐显现。

三、税制改革、优化与税收征管均衡发展的对策
综上所述，税制改革、优化与税收征管存在两个层面的关系。

一方面，完善科学的税制可以为税收征管创造良好的实施基础；另一方面，有效的税收征管是实现税收制度政策目标的必要手段和保证。

无论从哪一个层面看，客观上都要求税收制度与税收征管相互协调，均衡发展。

也正是因为税收在帮助促进政府政策目标的实现方面虽然可以发挥积极作用，但同时要受到税收征管能力的限制并存在一定的代价，决定了税制在确定其政策目标和繁简程度时，应当以已经或可能达到的税收征管能力为前提。

明确二者的关系，有助于我们充分认识税收征管对于税制改革和优化的重要性，它对于我们实事求是地研究制定税制改革和优化方案具有重要的现实意义。

因此，无论是在税制改革和优化时，还是在优化征管、提高征管质量和效率时，都应该综合考虑二者之间的关系，使税制改革和优化与税收征管均衡发展，更好地实现税收政策的经济社会目标。

（一）应对税制进行改革与优化税制改革与优化应遵循法制化、简化税制、便利征纳的原则。

首先，要尽快完成税收基本法的立法工作。

税收基本法应包括各级政府开征新税种、调整已有税种的程序、纳税人的权利等内容，逐步健全税收实体法，将所有税种完成立法手
续。

以维护税收法律的权威性和严肃性；完善税收程序法，使税收执法程序法制化。

其次，简化税制，以便于征收管理。

一项法律要得到恰当地执行就必须既适应环境又便于执行。

如果将太多的社会和经济政策目标融入税法，就会造成税制的复杂，既不便于纳税人也不便于税务机关掌握。

纳税人如果发现他们难以正确确定其纳税义务，就不会自觉遵守税法进行税收的自我评估。

同样，如果税基设计不合理，或者规定了许多减免和扣除等，就会使执行碰到困难。

在健全税收实体法过程中应尽量使税制简化。

简化税制不等于实行简单的税制，更不是说税种越少越好，而是根据国家经济社会发展的需要和税收的本质、特点及作用，科学、合理地设置税种。

我们应注意两方面的工作：一是作为具体体现税制主要形式的税法，必须全面、系统、协调、简明、清楚，易于理解，易于执行。

在不同税种和同一税种的税法规定中，既不要含糊不清，模棱两可，也不要拖泥带水，冗长繁杂，更不能存在自相矛盾或重叠等问题。

以免出现年年补充解释、层层补充解释和“打补丁”的现象。

二是税种和税基、税目、税率以及计算征收制度等的选择与确定应具体，符合客观实际。

只有这样，才能增加财税审计法的透明度、易懂性，便于社会监督，严格执行，减少税收漏洞，降低征管成本，以充分发挥税收的双重作用。

（二）优化税收征管，为税制改革与优化提供更广阔的空间1、改变整个社会征纳税环境。

影响税收征管的除了税收制度之外，还有文化因素，主要包括：惩治腐败的制度化程度、公共道德的标准以及对达官贵人遵守法律的态度。

尽管这些因素并非一成不变。

而且它们对纳税人依法纳税的影响绝不是显而易见的，但纳税人的遵从行为很大程度上与这些重要的但又看不见摸不着的因素有关。

通过改善这些因素可以使纳税人更好地遵从税法。

具体途径有：对纳税人进行教育，使其相信税收是支付给社会的公共费用；彻底改变政府形象，使纳税人
相信政府征税是为了改善人民生活而不是增加人民负担；政府对税款的使用应该公开、透明，并接受社会的有效监督，使腐败减少到最小。

2、加强税收征收管理。

应借鉴西方发达国家和发展中国家的一些税收征管经验，加强税法宣传，提高纳税咨询服务质量。

应积极开展税收经济分析和企业纳税评估，建立税源管理责任制，严格税务登记管理，深入开展纳税评估，切实加强对纳税人的税源监控。

同时与税务评估相配合，开展税务约谈和经常检查，充分发挥纳税评估的作用。

应加大税务稽查力度，它不仅是避免税收损失、增加税收收入的有效办法，而且是加强税法刚性，确保税制优化的重要保证。

应将对偷逃税、骗税、抗税等违法者的违反税法行为的处理作为硬指标，以保证税务检查双重目的的实现。

同时，税务部门应与检察机关、法院配合，做到有法必依，执法必严，狠狠打击涉税违法者，保障税收法制的权威性、严肃性。

应积极稳妥地推进多元申报纳税方式，方便纳税人自行申报。

通过简化办税程序，减轻纳税人的遵从成本。

3、完善相应的配套制度。

建立严密的社会协税、护税制度。

税务部门要与工商部门、金融部门加强配合与联系，以加强对纳税人的管理。

国税、地税、财政之间要互通纳税人的信息，查处涉税案件的情况要相互通报，共同做好税收征管工作。

然而只是加强与各有关部门的业务配合还不能适应税务工作的需要，因此，国家应当明确授予税务部门直接检查的权力；完善银行支付体系，减少现金交易以配合税收征管；以征收管理为核心，精简行政管理机构，提高管理效率，组织机构实现扁平化，减少管理层次和信息损失；完善制约与激励相结合的用人机制，充分发挥税务人员的主观能动性；健全绩效考核制度和有效的监督管理体制。

综上，税制改革、优化与税收征管之间是相互影响、相互促进、互为条件的关系，在实
际工作中应对二者加以综合考虑，充分运用它们的密切联系，使得税制优化设计真正得以贯彻实施；同时，应促进征管质量与效率的进一步提高，不断优化税收征管，使税制改革和税制优化与税收征管均衡发展，以体现税收的本质，实现经济社会目标。

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