规划环境影响评价范围界定及建议

□　李强标，张丽虹
规划环境影响评价范围界定及建议
１　引言
众所周知，环境影响评价（Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ＩｍｐａｃｔＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，英文缩写为“ＥＩＡ”，以下简称“环评”）是一项技术，也是一项重要的环境管理制度。

它是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

目前，在国际上，按照评价对象，环评主要分为建设项目环评和战略环评两大类。

由于种种原因，我国的战略环评在法规、政策层面的应用往往很难推行。

为了有效推进环保事业和环评工作的开展，环评研究人员就根据我国实际国情创造了“规划环评”的名词，以称谓“战略环评”在规划层次的工作。

因此，我国的规划环评，是战略环评在规划层次的一种应用形式，是战略环评的其中一个组成部分。

在我国环评相关立法与制定政策时，也基本上紧紧围绕建设项目环评和规划环评两大类来进行，如《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）就是以建设项目环评和规划环评两种分类来立法的。

从２００３年９月１日起施行的《环评法》，到２００９年１０月１日起施行的《规划环境影响评价条例》（以
［摘　要］《中华人民共和国环境影响评价法》与《规划环境影响评价条例》的实施标志着中国环境影响评价工作进入一个新阶段。

但中国至今尚无明确的、具体的规划环境影响评价范围界定的相关规定，这种状况阻碍了中国环境影响评价工作在规划层面的发展。

研究认为，中国后续制定或修改的相关条例、导则、办法、规定和通知等均应在环境影响评价法的法定框架范围内，环境影响评价法规与城乡规划法规对规划名词的提法应尽可能统一。

在此基础上，探讨了杭州市城乡规划的环境影响评价范围的具体划分方式，提出了协调环境影响评价与城乡规划两者之间关系的建议。

［关键词］城乡规划；规划环境影响评价；范围界定；杭州
下简称《规划环评条例》），我国规划环评的法规政策历程跨越了６年多的时光。

应该说，在这期间我国的规划环评工作取得了一定的成效，但与此同时，也出现了对规划环评范围界定的不同理解与争论。

在某种程度上，这些问题使我国的规划环评工作进展缓慢，阻碍了其进一步发展。

以《杭州市城乡规划环境影响评价编制办法研究》的编制为契机，笔者就规划环评范围界定与城乡规划的关系提出一些看法和建议，本着学术争鸣有助于进步的精神，希望能促进我国规划环评工作与城乡规划工作的和谐合作与发展。

需要说明的是，本文所涉及的城乡规划层次均约定在杭州市城乡规划主管部门职权范围内的城乡规划层面，即为杭州市规划局主管的城乡规划，主要分为城市总体规划（包括城镇体系规划）、详细规划和各城乡建设专项规划三大类，涵盖宏观、中观、微观三个层次。

其城乡规划层次分类及编制深度要求均依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）和《城市规划编制办法》。

规划环评所涉及的法规主要依据《环评法》《规划环评条例》《规划环境影响评价技术导则（试行）》（以下简称《规划环评导则》）及原国家环境保护总局环发［２００４］９８号文件《关于印发〈编制环境
影响报告书的规划的具体范围（试行）〉和〈编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》的通知〉》（以下简称《范围通知》）。

２　相关法规对城乡规划的环评范围界定
《环评法》第七条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。

”第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

前款所列专项规划中的指导性规划，依照本法第七条的规定进行环境影响评价。

”
《规划环评条例》第二条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当进行环境影响评价。

依照本条第一款规定应当进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准后执行。

”第十条规定：“编制综合性规划，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。

编制专项规划，应当在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。

编制专项规划中的指导性规划，应当依照本条第一款规定编写环境影响篇章或者说明。

本条第二款所称指导性规划是指以发展战略为主要内容的专项规划。

”
《规划环评导则》第１．１．２条“适用范围”所规定的内容与《环评法》《规划环评条例》是基本一致的。

该导则在《附录Ａ　规划环境影响评价中的环境目标与环评指标—Ａ６　城市建设规划》中明确说明“城市建设规划主要有城市总体规划、控制性详细
规划和市政基础设施规划３　类”。

原国家环境保护总局环发［２００４］９８号文件《范
围通知》是根据《环评法》第九条“依照本法第七
条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体
范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院
有关部门规定，报国务院批准”的规定而制定的，
它对城乡规划的环评范围作了大致的界定，相关部
分摘录见表１。

分析上述四种法规政策的规定条文内容，可以得
出以下结论　：①国家相关部门对涉及城乡规划的环评
范围的界定并不清晰，对不同层次城乡规划对应的环
评文件编制类型也没有完全明确。

这对于我国顺利开
展规划环评工作是不利的，也是目前《环评法》在规
划层面执行困难的原因之一。

②杭州市城乡规划工作
中所涉及的规划，如城市总体规划（包括城镇体系规
划）、详细规划和各城乡建设专项规划等，应均属于
“城市建设的有关专项规划”，即属于上述《环评
法》等法规中所定义的专项规划。

③环评法规与城乡
规划法规对规划名词的提法是有一定差别的。

如城乡
规划中所说的专项规划往往是指以城市建设中的特定
环境影响评价
文件类型
具体范围
表１　需编制环境影响评价文件的规划范围
环境影响篇章或
说明
环境影响报告书
二、区域的建设、开发利用规划：国家经济区规；
三、流域的建设、开发利用规划：３．设区的市级
以上防洪、治涝、灌溉规划；九、能源指导性专
项规划：１．设区的市级以上能源重点专项规划，
２．设区的市级以上电力发展规划（流域水电规划
除外）；十、交通指导性专项规划：２．港口布局规
划；十一、城市建设指导性专项规划：１．直辖市
及设区的市级城市总体规划（暂行），２．设区的市
级以上城镇体系规划、设区的市级以上风景名胜
区总体规划
五、水利的有关专项规划：１．流域、区域涉及江
河、湖泊开发利用的水资源开发利用综合规划和
供水、水利发电等专项规划，２．设区的市级以上
跨流域调水规划，３．设区的市级以上地下水资源
开发利用规划；六、交通的有关专项规划：２．国
道网、省道网及设区的市级交通规划；七、城市
建设的有关专项规划：直辖市及设区的市级城市
专项规划；八、旅游的有关专项规划：省及设区
的市级旅游区的发展总体规划
领域为对象编制的，为解决该领域发展、利用、整治、保护等问题而进行的，由规划行政主管部门主持审查或批准的规划，如给水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、消防、环卫等市政基础设施专项规划。

而城市总体规划（包括城镇体系规划）、详细规划等一般不称为专项规划。

３　对城乡规划环评范围的解读
鉴于目前应当进行环评的规划的具体范围一直没有出现，同时，考虑到《环评法》是我国规划环评工作开展的最基础的法律，后续制定或修改的相关条例、导则、办法、规定和通知等均不应与该法的规定相冲突，因此，本节拟以全国人大常委会法制工作委员会的《中华人民共和国环境影响评价法释义》（以下简称《环评法释义》）为基础，对杭州市城乡规划的环评范围进行解读，纯作学术探讨。

如前所述，《环评法》中涉及城乡规划的环评范围规定的是其第七、第八条内容。

该法第七、第八条规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的城市建设的有关专项规划（以下简称专项规划），应当组织编制环境影响报告书。

若专项规划为指导性规划的，则依照第七条的规定组织编制环境影响篇章或说明。

《环评法释义》中对“指导性规划”的说明是“以提出预测性、参考性指标和要求为主”的规划，即可以理解为非强制性规划。

此外，依据《城乡规划法》和《城市规划编制办法》，杭州市城乡规划中的城市总体规划（包括城镇体系规划）应属于以提出预测性、参考性指标和要求为主的指导性规划；控制性详细规划应属于强制性规划；修建性详细规划由于必须依据已经依法批准的控制性详细规划，因而也应属于强制性规划；各城乡建设专项规划由于在实际规划操作中往往需提出设施用地控制指标等强制性内容，因而也可划入强制性规划范畴。

因此，遵照《环评法》规定及其释义，结合《城乡规划法》及前面章节的分析成果，杭州市城乡规划对应的环评文件编制类型可概括为：①编制环境影响篇章、说明的规划，包括城市总体规划、城镇体系规划　；②编制环境影响报告书的规划，包括控制性详细规划、修建性详细规划、各城乡建设专项规划。

４　对城乡规划环评范围确定的建议
基于上述比较具体的规划的环评范围界定，城乡规划主管部门基本上可以对“哪些城乡规划需要编制环境影响篇章、说明，哪些则需要编制环境影响报告书”等问题进行比较清晰、明确的解答，将有利于环评工作在规划层面的开展。

但此外，比如根据《环评法释义》，各城乡建设专项规划需进行环境影响评价。

然而，由于各城乡建设专项规划涵盖的范围非常之广，数量众多，在实际工作中不可能也没有必要都进行环评，如城市绿地专项规划等；需要进行环评的，应当是那些最容易产生不良环境影响的专项规划，如城市环卫专项规划等。

因此，笔者认为，至于具体哪些需要进行环评，哪些可不进行环评，以及哪些在目前进行环评的条件尚不成熟，可在将来条件成熟时再进行环评等，则需要环保主管部门与城乡规划主管部门在实际工作中密切协调、和谐合作，在法定框架作出具体的、可操作的规定。

修建性详细规划的法定强制性是继承于控制性详细规划。

因此，笔者认为，在实际操作中，若曾经编制过控制性详细规划环评文件的地块，在后续的修建性详细规划环评文件编制时应可以适当降低深度要求，简化内容。

对于城市总体规划，它是从宏观层面上引导城市发展建设，是综合性和纲领性的规划，同时也是编制专项规划、区域规划及制定有关政策和年度计划的依据，具有全局性、综合性、战略性和长期性等特点。

可以说，城市总体规划在城乡规划范畴中的地位是举足轻重的，其环评工作的好坏，直接影响到下级城乡规划环评工作的定位、方向及内容深度要求等。

因此，有必要在将来条件成熟时要求城市总体规划编制环境影响报告书，以利于进一步研究环境与城市发展之间的相互影响关系，深入执行环境保护政策。

５　结语
《环评法》是我国的一项重要的环境管理制
度，是我国规划环评工作开展的最基础的法律，后续制定或修改的相关条例、导则、办法、规定和通知等均不应与该法的规定相冲突。

从２００３年９月１日起施行的《环评法》，到２００９年１０月１日起施行的《规划环评条例》，我国规划环评的法规政策历程跨越了６年多的时光。

在这期间，我国的规划环评工作取得了一定的成效，但与此同时，也出现了对规划环评范围界定的不同理解与争论。

对规划的环评范围界定不清晰、对应的环评文件编制类型不明确，阻碍了我国规划环评工作的顺利开展，也是目前《环评法》在规划层面执行困难的原因之一。

环评法规与城乡规划法规对规划名词的提法是有一定差别的。

为便于环评工作在城乡规划层面的开展，应尽可能使规划名词的提法约定在《城乡规划法》和城乡规划行业术语框架范围内。

从学术探讨的角度出发，以《环评法释义》为基础，结合《城乡规划法》相关规定，对杭州市城乡规划的环评范围进行了具体划分。

研究认为，编制环境影响篇章、说明的城乡规划包括城市总体规划、城镇体系规划；编制环境影响报告书的包括控制性详细规划、修建性详细规划和各城乡建设专项规划。

建议环保主管部门与城乡规划主管部门在实际工作中密切协调、和谐合作，在法定框架下对需编制环评文件的各城乡建设专项规划作进一步的、具体的、可操作的范围规定，以减少不必要的环评工作量，提高政府办公效率。

在实际操作中，对曾经编制过控制性详细规划环评文件的地块，建议在后续的修建性详细规划环评文件编制时适当降低深度要求，简化内容。

鉴于城市总体规划在城乡规划中举足轻重的地位，建议在将来条件成熟时应编制城市总体规划环境影响报告书，以利于进一步研究环境与城市发展之间的相互影响关系，深入执行环境保护政策。

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［作者简介］
李强标，硕士，杭州市城市规划设计研究院工程师。

张丽虹，硕士，浙江长征职业技术学院讲师。