工作研究：促进改革后的铁路检察管理体制人权、事权相协调

工作研究：促进改革后的铁路检察管理体制人权、事权相协调全国铁路检察管理体制改革完成已逾一年。

由于改革最初考量上的缺陷，铁路检察管理体制人权与事权相互脱节的矛盾日渐凸显，已经成为制约铁路检察工作健康发展的瓶颈，有必要对此进行探索和研究。

一、铁路检察管理体制改革的顶层设计铁路检察管理体制改革是国家司法体制改革的重要组成部分。

全国铁路检察管理体制改革以“转变人员身份”为基点，将现有铁路运输检察院移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省级人民检察院，实行属地管理，实现了铁路运输检察机关与铁路运输企业彻底分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。

以兰州铁路检察机关为例，在甘肃境内的兰州铁路运输检察分院及兰州、武威两个基层院移交甘肃省人民检察院管理，西宁铁路运输检察院移交青海省人民检察院管理，银川铁路运输检察院移交宁夏回族自治区人民检察院管理。

但四个基层院的检察业务管理不变，仍归兰州铁路检察分院管理。

从目前体制改革的实际情况看，由于顶层设计的缺陷，铁检管理体制改革仅从表层解决了体制管理问题，而未从根本上解决铁路检察机关的运行机制，即只解决了“身份和吃饭”问题，未解决“如何工作”问题，跨省的铁路基层检察院的人权和事权未能达到相互统一和协调，管人和管事脱节，出现了“吃东家饭、干西家活”的现象，严重影响了铁路检察业务的开展，导致部分铁检院案件大幅下滑，在维护铁路运营和建设中的作用发挥减弱，未能实现改革预期。

二、当前兰铁检察体制运行中存在的突出问题（一）跨省（区）的基层院检察业务领导关系不顺铁检管理体制改革后，兰铁检察分院及所辖兰州、武威、西宁、银川四个基层检察院按照属地管理的原则，分别移交驻在地的甘肃、青海、宁夏三省（区）检察院管理，原检察业务仍由兰铁分院管理。

从改革后一年多的运行情况看，这种管人管事相分离的体制设计，带来了管理上的不畅，影响了铁路检察机关法律监督职能的正常履行。

对于铁路检察分院一级，对跨省（区）基层院由于人权与事权分离，只管业务不管人的模式缺乏政令上传下达的执行力，影响其业务指导权威和效果。

基层院从人权管理出发，更多听命于直接管理的省级院，而与铁检分院联系越来越松散。

与之相对应，对于各个省院，由于铁路检察院管辖依然是涉铁案件，所在地省院尚未完全熟悉铁路办案规律和特点，短期内难以形成有力的业务指导。

如铁路检察机关由于其本身具有的专门性，不参与类似侵害民生民利、破坏依法行政、毁坏生态环境、扫黄打非和打击邪教组织等地方检察机关开展的专项活动，地方检察机关也不参与铁路保春运、保暑运和打票专项行动，造成省院的部署铁检无法逐一落实、铁检的工作省院不能有力指导和正确评价的尴尬局面。

特别是跨省的基层铁路检察院案件管理及二审等具体工作又对应到分院所在地省级检察机关，如甘肃省检察院有可能要办理青海、宁夏两省（区）的铁路上发生的案件，涉及到执法标准问题，如果案件重大疑难又和有关省（区）的司法机关有分歧，协调起来相当困难。

对于基层院而言，在检察工作绩效考核的大背景下，各省（区）检察院在制定考核指标方面各有侧重，跨省基层院很难兼顾分院和自身所在地两个省（区）的考核办法，导致增加不必要的工作量或者上级考评流于形式。

（二）与相关省级机关缺乏相应对接机制改制后兰铁检察分院成为隶属甘肃省院的一个分院，分院及甘肃境内两个基层院的人财物和检察业务及党政工团等行政管理完全归省院领导，而西宁、银川两个基层院除业务外直接受青海、宁夏省（区）院领导。

这种多元化的领导体制，导致上级规定与实际工作中多方面的脱节：1、铁检机关与公安机关管辖不对称。

与铁路检察机关属地化管理不同，由于铁路公安管理体制改革继续延续以“条线”为主的垂直领导管理体系，兰州铁路公安局、青藏铁路公安局改制后仍隶属于全国铁路公安局管理。

虽然铁路公安人员身份转换为公务员，但由于管辖、职能和在铁路维稳保障方面不可替代的作用，与铁路局依然保持着紧密和良好的联系，但与甘肃、青海省公安厅的相互往来却基本沿袭了改制前的松散状况，出现省检察院与省公安厅的联合发文基本不下发兰铁公安局、青藏铁路公安局的情况，给检察机关开展工作带来诸多困难。

如去年甘肃省检察院与省公安厅联合开展的“另案处理”专项行动，兰铁公安局以未接到省公安厅文件为由不予配合，影响了专项行动的及时有效开展。

特别是西宁铁路检察院对应青藏铁路公安局及下属西宁、格尔木、拉萨三个铁路公安处，由于级别上的不对称，在受理案件及协调工作关系方面十分不便。

2、干部管理和党的建设产生不谐调。

改制后的铁路检察机关领导班子考核、后备干部以及退休干部管理由于没有同级党委和组织部门，难以正常进行，对跨省基层检察院院领导和其他干部的提名与任免、法律职务晋升及奖惩等可能发生冲突。

如跨省基层检察院检察长的任免由驻在地的省院做出，但工作业绩考核又由分院实施，在目前双方没有会商机制的情况下，其行政职务任免和法律职务提请省级人大任免可能因为彼此意见分歧而久拖不决。

此外按照规定，干警工资套改必须有文件依据，但类似工资等许多政策性文件由于没有上级对口部门而缺乏正常的下传渠道，铁路检察院在使用文件时困难很大。

另外两级检察机关党组织究竟归那一级党委领导始终未能明确，导致改革后一年多时间了党组织关系无法从铁路局转出，影响党的建设和党员教育。

3、落实体改后续工作由于级别不对称而困难重重。

许多涉及改革的具体工作如干警工资套改、医疗保险、“两房”建设等，铁路检察机关必须直接面对省委组织部、省编办、财政厅、民政厅、人社厅等省级机关，而这些部门提出从级别上不对等，分院办事处境十分尴尬。

（三）与地方铁路公司缺乏信息沟通渠道自2012年7月1日起，兰州铁路局与兰铁检察分院基本断绝了各种联系，原铁路局局域网与铁路检察机关断开，铁路局各种会议不再邀请铁检机关领导参加，所有文件不再向铁检机关抄送，铁路专项活动情况不向检察机关通报，纪委和审计部门也脱离了正常的工作联系。

移交后铁路局与检察机关几乎完全断绝了联系，兰铁分院提出的建立铁检机关与铁路局联系协调机制的意见和联合开展铁路职务犯罪预防的意见被铁路局以种种理由拒绝。

随着铁路公司化改革、铁路建设发展和科技运用水平飞速运用，铁路领域新情况新问题将越来越多，长此以往，缺乏沟通协调和信息不畅的局面将使铁路检察机关服务铁路运营和建设大局的宗旨成为空话。

（四）执法办案标准多元化导致执法难度加大随着新刑诉法、民诉法和刑检规则等一批新的法律法规的施行，执法办案标准不统一问题日益突出。

如“两高”最新盗窃标准规定的“在跨地区运行的公共交通工具上盗窃，盗窃地点无法查证的，盗窃数额是否达到“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”，应当根据受理案件所在地省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院确定的有关数额标准认定”，由于各地执行标准不一，此条规定执行起来困难较多。

以兰州铁路公安局为例，兰州至广州直达列车跨越六个省，如果发生盗窃案件，按照属地原则，首先要确定在哪个省发案，确定标准；其次，受理案件地指向不明，是以公安机关还是检察机关受理案件为基准地难以确定，可能广州发案，被害人当时没有发现，等发现被盗时列车已经运行到湖北境内，当然被害人不可能确切知道在哪个省被盗，公安机关受理案件已是湖北境内，案件没有侦破带回兰州才立案，案件侦破后报请批准逮捕，检察机关受理案件在兰州，从而导致两个机关受理案件不在同一地，应当执行哪个受理标准不能确定。

铁路列车运行具有特殊性，司法部门在管辖问题和执法标准上设立如此多的节点，使得执法难度加大。

（五）管辖权狭窄制约铁检事业长远发展铁路运输检察院办理的案件中70%以上是盗窃铁路运输物资以及由此引起的伤害、妨害公务等的轻型案件，铁路运输分院面临着案件偏少的状况。

近年来，受铁路大提速和生产力布局调整影响，各铁路检察机关案件管辖范围持续萎缩。

兰州铁路检察机关2010年至2012年受理的贪污贿赂案件线索分别较上年下降34.5％、11.8％和20％，受理公安机关和自侦部门提请批准逮捕案件分别下降34.5％、11.8％、20％，受理公安机关和自侦部门移送起诉案件分别下降3.2％、4.1％、43％。

有些业务部门多年无案可办，由于管辖单位偏少，武威院甚至出现今年前五个月零办案的情况，日渐萎缩的办案量制约了铁检事业健康发展。

三、对协调和理顺铁路检察机关人权与事权的建议（一）建立铁路检察机关人财物权与检察业务权相统一的管理体制。

铁检机关由原来十七个省检察院分管铁路检察分院和各基层院，变成近三十个省市自治区分别统管，必然出现衔接不畅、管理不顺的矛盾，铁检机关管理模式必须有所创新。

建议由高检院铁检厅牵头，理顺目前铁路检察机关人权与事权相脱离的格局，对各省院管理的铁路检察院实行人财物权与检察业务权相统一，统归所在地的省检察院领导，以减少法律适用冲突、地域法权关系冲突和人事考核冲突。

（二）各省检察院应加强对铁检机关的领导。

在有铁路检察机关的省院可成立铁路运输检察处，作为省院与各铁检机关的联络机构，协调省院各职能部门实现对铁检机关人财物和检察业务的全面领导，协调处理铁检机关与各省直机关对口部门的工作衔接问题，实现铁路检察机关与省院各部门和省直机关相关部委厅局的对接，提高办公办事效率，同时深入研究铁路检察院在改革中出现的问题，向省院党组提出解决的意见和建议，推动铁检事业健康发展。

（三）充分发挥高检院铁检厅的高层协调优势。

高检院铁检厅可通过国家铁路局和全国铁路总公司协调建立对应国家铁路局和铁路公司与铁检机关的沟通联系，出台相互协调联系的指导性意见。

同时协调铁检机关与对应铁路公司建立公共信息共享平台，将铁路公司局域网与铁路检察机关联网，方便各铁检机关与铁路公司沟通协调，以更好地发挥铁检机关服务铁路运营和建设的作用。

同时加强对铁路工作的研判，分析铁路最新情况，为铁检案件查办工作提供法律和政策指导。

在充分调研的基础上，可由铁检厅提请高检院尽快重新制定一批新的适应铁路运输检察院改革后办案的司法解释和管理办法，以有效规范铁路检察机关办案程序。

（四）探索建立省级检察院铁路检察工作联席会议长效机制。

在目前体制机制下，铁路检察分院管辖范围内的省级检察院应建立联席会议制度，定期召开会议，根据实际情况对跨省（区）的铁路运输检察院的人权与事权如何协调、检察业务如何培训和考评、干部如何管理等进行会商，明确各自的管理权限，协调解决铁检工作面临的实际问题。

（五）适时探索扩大铁路检察机关管辖范围。

多年来，铁路检察机关已经造就了一批具有铁路交通专业知识和实践经验、审查铁路交通领域刑事犯罪方面的专门检察队伍。

鉴于目前铁检业务萎缩现状，可由铁检厅牵头，明确大交通（铁路、航空、水运，高速公路、管道运输等）管辖试点单位，并推动“两高”层面赋予其司法解释效力，最大化保持铁路专门检察院优势和铁路专业检察队伍的作用。