善治视角下的国家审计职能定位

善治视角下的国家审计职能定位

摘要：国家审计是国家治理的重要组成部分，也是国家政治制度的组成部分。国家审计与国家治理是相互依存、相互促进的关系，国家审计理论的综合性和复杂性决定其必须以多种相关学科作为

理论基础，而国家审计首先是具有鲜明的政治性，才会有相应的经济性、社会性。基于国家治理的政治色彩，以“善治”为视角对国家审计理论进行研究有十分重要的意义。

关键词：善治；国家治理；国家审计

中图分类号：f239 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2013）08-0-02

一、善治的内涵和外延

善治，即良好的治理，是政府与公民对社会的合作管理。“善治”的追求被视为各国政府的目标。

善治理念可用九个特征来表述：回应、有效、高效、达成共识、透明度、促进法律规范、参与、问责、公平和包容。

善治本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的最佳状态。善治是公共利益最大化的社会管理过程，也是进一步法治化的进程。善治的基本要素有以下六个：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性，即政治信息公开。立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他政治信息，公民都有权获得，并且实施有效监督。（3）责任性。它指的是管理人员及管理机构由

于其承担的职务而必须履行的职能和义务。（4）法治。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。（5）回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，同时，还应当主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。（6）有效性。指管理的效率。一是管理机制结构合理，管理程序科学。二是最大限度的降低管理成本。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

善治是国家权力向社会的回归，善治过程是还政于民的过程。善治表示国家与社会之间良好的合作。善治依赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与，不会有善治。所以，公民社会是善治的现实基础，没有健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。善治是政府与公民之间积极有成效的合作。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共程序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制是民主政治和法制。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。

二、善治和国家审计的关系

政治制度决定国家治理的目标与形式，国家治理决定国家审计的产生与发展。国家治理是特定政体下的统治手段，是某个特定国家一定时期内政治制度的组成部分。国家审计是在特定的治理模式下，为推动提高国家治理能力、实现国家治理目标服务，是国家治

理的重要组成部分。

善治理论要推动国家治理由专制统治朝着民主治理的方向发展，使国家治理与国家职能转变相适应。体现在善治理念上，对治理主体的选择上强调国家、公民与社会的合作治理，治理的目标是实现以合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正为特征的善治，其核心问题是建立一个对人民负责的政府，治理过程不仅仅是以国家为单一主体管理社会公共服务或向社会提供

公共服务的过程，更是各主体既相互合作又相互制约与竞争的过程。

国家善治的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程，始终对国家审计起主导作用。国家善治与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局，必然随着国家治理的发展变革不断赋予审计工作新内涵、新任务、新方式。当国家治理对国家审计的需求发生变化后，国家审计必须主动调整跟进。国家发展的最优结果就是国家善治为最终目的。

三、国家审计职能定位

我国国家审计的职能变化，由“监督经济活动运行”发展到“保障国家经济社会运行”的层次，再发展到“国家治理”的层次。“国家治理观”是对国家审计功能作用的最高解释。

随着“十二五”规划的深入和社会主义民主政治的推进，在善治理论的引导下，我国政府的治理理念发生了彻底的转变，法治政府、

责任政府、阳光政府、服务政府和效能政府等理念得到确立和普遍认知。中国国家治理演进的最终目标，是实现“善治”。同时，国家审计也正是基于这些要素而不断深化发展的。国家审计与国家治理在最终发展上的一致性，说明国家审计职能发展方向和定位，也是与时俱进、协调发展的。

——服务型政府职能定位

1.探索创新审计方式和方法

创新是社会发展的不竭动力，要有针对性地加强审计理论、制度、技术方法、组织模式、内部管理、能力创新，使得审计人员能够持续吸收新知识、掌握新技术、具备新能力，更好地适应新形势。

努力创新审计组织方式。探索预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支审计与绩效审计相结合，经济责任审计与财政、金融、企业、投资审计等相结合，审计与专项审计调查相结合；探索揭露问题与促进整改相结合，审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合；探索对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计；探索治理导向审计，以治理评价为核心，制定审计策略、实施审计调查、收集审计证据并据以提出审计意见；探索制度合理性审计，国家审计应通过对微观经济事项的监督与评价，从制度及其设计层面发现并分析问题，揭露制度和管理中的缺陷与不足，提出建设性意见；探索政策执行审计，确保各项政策贯彻落实到位，并对发现和揭示政策执行中的重大偏差，及时予以纠正；创

新治理导向审计构建和完善绩效审计评价及方法体系；创新审计方法的信息化实现方式等。

2.完善国家审计的人才体系

在国家善治的理论引导下，现实环境督促我们加快建设综合性的人才体系。国家的文化传统、道德观念及社会价值取向，不仅会影响社会对国家审计的认知，还会影响国家审计及其人员核心价值观的形成。核心价值观会指导国家审计人员的行动，进而影响国家审计工作的成效。因此，要建设学习型党组织，抓好中国特色社会主义理论体系和核心价值理念教育，从根源上促进国家审计工作水平提升。

首先，把好人员进入关，要挑选适合审计需要的人才进入审计机关，除了财务审计、法律、金融、财政等类型的人才外，还要招录环境保护、建筑工程等方面的专业人才；其次，把好人员培训关，不仅仅学习计算机方法、审计技术，还要努力培养国家审计宏观意识，能够从微观审计之创新发现体制机制问题。应积极培养复合型人才，帮助审计人员形成综合性的知识结构；最后，探索完善外聘专家制度，建立“聘用-使用-评价-储备”的专家使用机制，充分发挥专家在项目立项选择、专业咨询、建议提供方面的专业作用。———法治型政府职能定位

1.不断完善审计法律法规和规章体系建设

法治是完善的法律框架，公正合理而且能够被严格地执行。积极参与国家法律法规制定工作，提高立法协调水平，发挥审计机关在