善治视角下的国家审计职能定位

善治视角下的国家审计职能定位摘要：国家审计是国家治理的重要组成部分，也是国家政治制度的组成部分。

国家审计与国家治理是相互依存、相互促进的关系，国家审计理论的综合性和复杂性决定其必须以多种相关学科作为理论基础，而国家审计首先是具有鲜明的政治性，才会有相应的经济性、社会性。

基于国家治理的政治色彩，以“善治”为视角对国家审计理论进行研究有十分重要的意义。

关键词：善治；国家治理；国家审计中图分类号：f239 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2013）08-0-02一、善治的内涵和外延善治，即良好的治理，是政府与公民对社会的合作管理。

“善治”的追求被视为各国政府的目标。

善治理念可用九个特征来表述：回应、有效、高效、达成共识、透明度、促进法律规范、参与、问责、公平和包容。

善治本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的最佳状态。

善治是公共利益最大化的社会管理过程，也是进一步法治化的进程。

善治的基本要素有以下六个：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

（2）透明性，即政治信息公开。

立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他政治信息，公民都有权获得，并且实施有效监督。

（3）责任性。

它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行的职能和义务。

（4）法治。

法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。

（5）回应。

公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，同时，还应当主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。

（6）有效性。

指管理的效率。

一是管理机制结构合理，管理程序科学。

二是最大限度的降低管理成本。

善治程度越高，管理的有效性也就越高。

善治是国家权力向社会的回归，善治过程是还政于民的过程。

善治表示国家与社会之间良好的合作。

善治依赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与，不会有善治。

所以，公民社会是善治的现实基础，没有健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。

善治是政府与公民之间积极有成效的合作。

公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共程序。

显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制是民主政治和法制。

善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。

二、善治和国家审计的关系政治制度决定国家治理的目标与形式，国家治理决定国家审计的产生与发展。

国家治理是特定政体下的统治手段，是某个特定国家一定时期内政治制度的组成部分。

国家审计是在特定的治理模式下，为推动提高国家治理能力、实现国家治理目标服务，是国家治理的重要组成部分。

善治理论要推动国家治理由专制统治朝着民主治理的方向发展，使国家治理与国家职能转变相适应。

体现在善治理念上，对治理主体的选择上强调国家、公民与社会的合作治理，治理的目标是实现以合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正为特征的善治，其核心问题是建立一个对人民负责的政府，治理过程不仅仅是以国家为单一主体管理社会公共服务或向社会提供公共服务的过程，更是各主体既相互合作又相互制约与竞争的过程。

国家善治的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程，始终对国家审计起主导作用。

国家善治与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。

国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局，必然随着国家治理的发展变革不断赋予审计工作新内涵、新任务、新方式。

当国家治理对国家审计的需求发生变化后，国家审计必须主动调整跟进。

国家发展的最优结果就是国家善治为最终目的。

三、国家审计职能定位我国国家审计的职能变化，由“监督经济活动运行”发展到“保障国家经济社会运行”的层次，再发展到“国家治理”的层次。

“国家治理观”是对国家审计功能作用的最高解释。

随着“十二五”规划的深入和社会主义民主政治的推进，在善治理论的引导下，我国政府的治理理念发生了彻底的转变，法治政府、责任政府、阳光政府、服务政府和效能政府等理念得到确立和普遍认知。

中国国家治理演进的最终目标，是实现“善治”。

同时，国家审计也正是基于这些要素而不断深化发展的。

国家审计与国家治理在最终发展上的一致性，说明国家审计职能发展方向和定位，也是与时俱进、协调发展的。

——服务型政府职能定位1.探索创新审计方式和方法创新是社会发展的不竭动力，要有针对性地加强审计理论、制度、技术方法、组织模式、内部管理、能力创新，使得审计人员能够持续吸收新知识、掌握新技术、具备新能力，更好地适应新形势。

努力创新审计组织方式。

探索预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支审计与绩效审计相结合，经济责任审计与财政、金融、企业、投资审计等相结合，审计与专项审计调查相结合；探索揭露问题与促进整改相结合，审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合；探索对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计；探索治理导向审计，以治理评价为核心，制定审计策略、实施审计调查、收集审计证据并据以提出审计意见；探索制度合理性审计，国家审计应通过对微观经济事项的监督与评价，从制度及其设计层面发现并分析问题，揭露制度和管理中的缺陷与不足，提出建设性意见；探索政策执行审计，确保各项政策贯彻落实到位，并对发现和揭示政策执行中的重大偏差，及时予以纠正；创新治理导向审计构建和完善绩效审计评价及方法体系；创新审计方法的信息化实现方式等。

2.完善国家审计的人才体系在国家善治的理论引导下，现实环境督促我们加快建设综合性的人才体系。

国家的文化传统、道德观念及社会价值取向，不仅会影响社会对国家审计的认知，还会影响国家审计及其人员核心价值观的形成。

核心价值观会指导国家审计人员的行动，进而影响国家审计工作的成效。

因此，要建设学习型党组织，抓好中国特色社会主义理论体系和核心价值理念教育，从根源上促进国家审计工作水平提升。

首先，把好人员进入关，要挑选适合审计需要的人才进入审计机关，除了财务审计、法律、金融、财政等类型的人才外，还要招录环境保护、建筑工程等方面的专业人才；其次，把好人员培训关，不仅仅学习计算机方法、审计技术，还要努力培养国家审计宏观意识，能够从微观审计之创新发现体制机制问题。

应积极培养复合型人才，帮助审计人员形成综合性的知识结构；最后，探索完善外聘专家制度，建立“聘用-使用-评价-储备”的专家使用机制，充分发挥专家在项目立项选择、专业咨询、建议提供方面的专业作用。

———法治型政府职能定位1.不断完善审计法律法规和规章体系建设法治是完善的法律框架，公正合理而且能够被严格地执行。

积极参与国家法律法规制定工作，提高立法协调水平，发挥审计机关在立法工作中的作用，促进完善中国特色社会主义法律体系。

严格执行审计法、审计法实施条例和国家审计准则，完善审计机关层级监督机制。

推行审计项目审理制度，规范审理工作流程，明确审理工作标准，提高审理工作质量。

随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。

2.严格执行相关法律法规审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。

审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。

要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。

审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性。

审计评价以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，做到客观公正、实事求是。

审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际。

3.强化审计独立性我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员方面有很强独立性，但还有值得加强和改进的地方。

一方面加强审计廉政建设。

审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。

一方面完善地方审计机关管理体制。

在审计管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。

———责任型政府职能定位1.建立健全问责机制构建国家问责制度是完善国家善治的重要内容。

探索建立有效的问责制度框架，提高问责制度的公开性、透明度、权威性，推动国家层面问责机制建设。

配合国家审计准则的实施，提升审计整改的权威性和执行力，推动建立“一把手”负责制，改善审计问责绩效，提高政府活动的效率。

为实现政府权力本位向责任本位的转变，国家审计应相应发展其权力制衡功能，从现在的经济活动层面审查监督深入落实到具体人员层面。

国家审计不仅对政府部门经济活动的真实、合法和有效性进行审计，还要对发现的问题追溯到个人。

对存在问题者，无论是领导干部还是普通公职人员，国家审计都须严厉依法查处。

这种追究制度，能使政府重视在各项公共服务中对公民所承担的经济责任，并将任务细化层层分解落实到个人，形成责权对等的体制，实现责任政府的转变。

2.加强权力监督和制约缺乏监督的权力容易导致腐败，绝对的权力将导致绝对的腐败。

继续完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。

充分利用各种资源，关注民情民意，重视舆情民声，发挥社会舆论的力量，也是国家审计自觉接受外部监督，改进管理，提升质量，切实把审计监督、行政监督、社会监督等有机结合起来，更好的履行审计职责。

这样才能加强对权力运行的监督和制约，有效惩治和预防腐败。

———效能型政府职能定位1.创新体制、机制。

树立宏观性和建设性的审计理念。

在揭露和查处违法违纪问题同时，也要更加注重分析国家经济运行中的体制性障碍、机制性缺陷，着力分析原因，提出健全体制、完善机制的建议，要从根本上找出经济社会机体自身运行中存在的薄弱环节，加以巩固强化，夯实发展的根基。

2.经济责任审计经济责任审计目的是通过行之有效的权力监督机制，加强对领导干部管理与监督。

对领导干部履行经济责任有效性评价，推动监督机制及问责机制的构建与完善，同时经济责任审计作为公民有序政治参与的一种途径，构建与完善国家治理参与机制及沟通机制。

经济责任审计是监控领导干部公共权力运行的重要方式，对预防和惩治腐败现象，加强党风廉政建设，促进公民的有序政治参与，构建与完善监督机制与问责机制意义重大。

———阳光型政府职能定位1.建立完善信息技术体系推进电子审计体系建设。

审计机关面临的审计环境、审计对象等发生了重大变化，实施审计信息化是必然趋势。