如何解决地方债务危机爆发的大难题

如何解决地方债务危机爆发的大难题

据中国政府网消息，国务院办公厅日前印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》规定，将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。一纸文件下发，估计地方政府官员国庆节都过得不自在。

目前中国地方债务到底是多少？各方说法很多，很难估算清楚。根据国家审计署2011年的审计结果显示：截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元。时隔不到两年，中国财政部原部长项怀诚在博鳌论坛上称：地方政府债务或超过20万亿元。清华大学公共管理学院教授、博士生导师、公共政策研究所所长俞乔则做了系统估算：中国地方政府的债务总额应在19.41万亿元左右。对各种融资成本的保守估算，每年需要的利息开支接近1万亿元。如此庞大的数字，正在持续增加，连国务院都爱莫能助，地方政府只能自求多福了。按照各地审计部门要求，2014年，北京要偿还1940多亿，上海是2200多亿，广州按广东省标准粗略计算也有近500亿要还，均不包括利息。这么多的债务，问谁要？地方政府首先想到的，是土地。然而这些一线城市2013年的公共财政收支基本平衡或略有结余，但土地出让金中可支配部分甚至不及还债总额的1/3。

据中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌介绍，现在每年土地收入中，地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。2013年全国土地出让金虽然达到41250亿，但能够自由支配的部分约占20%，也就是说地方政府有8000亿左右的可支配资金，仅能偿还全部债务每年所产生利息的一半。"地方政府能够还债的收入很清楚，一是预算内资金安排，也就是税收和非税收入；二是政府性基金的土地出让收入，这个才是大头；还有就是融资平台产生的收益，最后一个就是救命用的借新债还旧债。"上述江浙地区财政系统官员表示。

债务危机有多可怕？近30年来，全球发生了很多次经济、金融危机，而这些危机几乎都与债务有关。如1994年的墨西哥金融危机、1997年的东南亚金融危机、1998年的俄罗斯债务危机等等。以前的危机主要集中在发展中国家，原因是发展中国家大量举债发展民族经济，由于投资巨大而效益低下，造成无力还本付息，最终演变成债务危机。而最近几年的债务危机，则在欧美等发达国家展开。究其原因，在于这些国家在次贷危机发生后，实施了扩张的财政政策和积极的货币政策，加之高福利遭遇人口老龄化问题的障碍，最终演变成棘手的债务危机。

这些危机似乎都与中国无关。当中国从一场又一场债务危机中走出来，委实给各级当政者带来了很多自信。但是，这绝不可以成为漠视债务危机的资本，恰恰相反，中国既有发展中国家债务危机的隐患，也有发达国家债务危机的隐患。事实上，中国原本应该表现为负债的项目，实际上是以增发货币的方式完成的。从本质上来说，这也是一种负债，是对国民的隐性负债隐性负债一旦爆发危机，将与欧美的债务危机呈现出不同的形态，即表现为货币的突然贬值。货币超发必然导致民众购买力的下降，从而影响到内需的拉动。

因为在中国的出口、投资和消费三驾马车中，政府主导的投资占据着非常重要的地位。上大工程、大项目，是地方政府求之不得的。一方面，可以加大GDP增速，累积个人政绩，便于今后的升迁。另一方面，也存在着巨大的权力寻租空间，滋生出各种各样的腐败。

因此，地方政府通过卖地、税收等方式，筹集投资所需的资金，再投资大项目再举债，已经成为无法根治的乱象，周而复始。现在卖地的收入由于高房价的常年透支，空间已经越来越小。在这种情况下，放行地方债乃不得已而为之。问题是，一旦放开就不能够确保地方债不失控，后果如何、由谁承担，老百姓自然首当其冲。

地方政府没钱，与无限度的投资有关外，据经济学者温克坚分析，还有几个基本原因：

1、分税制。在分税制结构下，中央财政收入占全国财政收入的比重中央政府占有大头，地

方政府只有小头。省、市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。中西部一些地区，地方政府高度依赖来自中央的转移支付，地方政府本来就没有足够的自有资金。有学者估计，在1994～2002年期间, 中央财权与地方财权之比为52∶48, 而中央事权与地方事权之比则为30∶70。

2、权力配置。由于缺乏一个现代化的权力配置安排，地方政府缺乏了许多重要的必须的权力。比如发行债券，开征新税，包括很多重要的资源型收入都受到中央的制约。最近数年，土地出让金成了许多城市生财之道。不过在土地的投放额度，规划，以及项目安排等诸多功能上，地方政府也受到中央的强大压制。

3、财政支出体制。现有的财政支出体制，很多地方成为吃饭财政，公款吃喝，公车消费，出国消费等等就占据了很大的一块，由于官僚机构的膨胀，财政变成某种消耗性财政，教育，医疗，养老等公共服务领域的经费则没有什么增长。社保空帐、养老金缺口以及公立高校的债务和政府粮食等收储的亏损都消耗了地方大量的财力。

因此，要解决地方债务即将爆发的大难题，必须：

1、实施更灵活的经济政策——中国幅员广大，各地发展极为不平衡，中央的统一政策在各地形成的治理效果极为不同，所以，要使各地经济得到比较普遍、均衡的发展，中央政府应当下放更多社会和经济长远发展的决策权力，使得不同地区和地域发展出和当地水平适应的长期策略，甚至可以包括不同的税收政策。

2、厘清、明确中央政府与地方政府的权力、职责，让地方政府有更大的决策、行政自主权和财权。当今中国，地方财政职责沉重，几乎要提供全部公共服务，其预算支出占到55%。而发展中国家地方政府预算占所有预算支出仅为13%，发达国家也不过35%。财力不足，让地方政府勉强提供的公共服务十分可怜。在财政收支捉襟见肘的情况下，在生硬、僵死的官员政绩考核机制下，中、长期的地方经济发展项目往往被忽视。而敛财最快、牟利最大的土地财政，便成了各级地方政府挖空心思的不二之选。所以，要改变这个现状，中央政府应对地方政府放权，而不是收权。

3、转变政府职能，政府全面退出市场竞争领域；规范、健全、完善市场经济体制；积极推动“民进国退”战略。还债根本靠什么？靠的是通过理顺市场机制，建立一个可持续性发展的良好经济环境，而绝非靠杀鸡取卵式的“土地财政”。而要建立一个可持续性发展的良好经济环境，唯有转变政府职能、政府全面退出市场竞争领域；规范、健全、完善市场经济体制；积极推动“民进国退”战略……也唯此才是根本之道。

4、彻底改革中国特色的“政府+金融”的增长方式。大力扶持民营企业健康发展，变“杀鸡取卵”为“养鸡生蛋”。就地方经济发展而言，推动“民进国退”战略尤为重要。而要积极推动“民进国退”战略，就必须彻底改革中国特色的“政府+金融”的增长方式。正如清华大学俞乔教授而言：中国宽松的货币政策和政府对金融资源的绝对控制相结合的必然结果是：金融资源投入到政府主导的领域（主要是房地产和经济效益不好的国企），而不是最能产生经济效益和社会效益的领域。因此，对民营企业的融资，应给予大力支持。民营企业的运营方式，绝对会比国营企业高效，这是毫无疑问的。

其实，地方债务危机的关键不是“差钱”，而是中央和地方在资金运作上还是趋向保守作风，民间资金和外国资金吸纳上缺乏放手一搏的勇气和魄力，而民间资本和外国资本却是相当庞大的数字，完全可以为中央和地方政府“雪中送炭”。地方政府失去中央政府的财政支持，不妨考虑要些政策支持，盘活市场，在医疗、教育、金融等领域敢于放权，吸纳各种资本，以解燃眉之急，这总比画地为牢、作茧自缚要好得多。