设计最优的环境与资源规制工具组合_省略__环境与自然资源管理的政策工具_郑磊

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环境议题的崛起，不仅考验着每个国家的政府与公民，而且影响着21世纪的国际政治走向与人类共同体命运。如何从经济、法律和政策层面，选择和设计更优的规制工具组合，成为每一个政治家、管理者和公民在期待技术层面的解决之余，都必须认真对待的时代课题。瑞典环境经济学家托马斯·思德纳（T homas Ster ner ）教授所著《环境与自然资源管理的政策工具》一书，为环境与自然管理政策制定者与关心环境问题的人们，提供了一本难得的启迪性读物。思德纳教授系瑞典歌德堡大学教授，是国际著名的环境经济学家，曾长期担任欧洲环境与资源经济学会主席、非营利性国际组织“未来资源”的大学会员。“未来资源”组织、世界银行和瑞典国际开发署曾联合出版其著作《市场与环境：基于市场的政策工具在环境改革、可持续发展经济政策中的效用》等。

《环境与自然资源管理的政策工具》一书从市场失灵、政策失灵、外部性、公共产品、产权、政府规制、政策矩阵等经济学的核心范畴出发，广泛探讨了环境与自然资源管理政策背后的经济学原理。除了学理化的分析与评论外，该书亦介绍了数十个国家环境与自然资源管理的理念与制度，提供了大量诸如公路交通、工业污染及自然资源和生态系郑磊，北京大学法学院博士研究生。

●设计最优的环境与资源规制工具组合

◎郑磊

——评《环境与自然资源管理的政策工具》

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统管理领域的政策设计的实例。在有关该书的评论中，剑桥大学印度籍经济学家、畅销书《大众经济学》一书的作者帕萨·达斯古普塔(Par tha Dasg upt a)教授称赞它是环境经济学领域“最为全面的”论著，必将在很长一段时间内成为环境经济学研究的起点之作和必读书目。时任瑞典环境部长拉尔森（K jel l L a r sson ）更是直言，“每一个环境部长及其下属都应该读读这本书，它充满了经济学的智慧，用一种非常可读的方式讨论了错综复杂的政治与自然问题”。

一、环境与资源政策为何重要

作为经济学的一个新兴分支，环境经济学是环境科学和经济学之间的交叉学科。尽管关于环境经济学、生态经济学和资源经济学三者的关系，学术界还没有一致的看法，但从本书的内容编排来看，作者显然是持广义说者。思德纳教授认为，“由于环境政策制定的生态、技术、社会和经济现实状况非常复杂，因此不可能有简单的指导方针。与之相反，深入理解经济学和环境科学才是成功设计优良政策所必须的。”一个人对市场失灵、政策失灵、外部性、公共物品、产权、“囚徒困境”、“公地悲剧”、非竞争性市场、信息不对称、不确定性等公共经济学经典概念的认知程度，对于生态系统、时间、空间的认知程度，直接决定着对“环境问题”及其病灶和根除方法的精确程度。作者看到了环境与自然资源管理政策的必要性，强调不同于化学家、物理学家、生态毒物学家、社会学家、建筑学家各自的视角，环境经济学“传达着经济学家对环境和自然资源问题的看法”。正如Ba r r ie Ne e d h a m 教授在《土地利用规划、法学与经济学》一书中所展示的那样，土地在法学家的眼里是“一束”财产权利，而经济学家更关注市场在土地资源配置中扮演的角色以及如何通过政策制定来有效地利用稀缺资源。①当然，作者也强调，经济学家通常赞同税收和其他市场化工具，而律师和工程师则赞同规制，这样的争论很明显是不会有结果的。一个更有建设性的描述政策选择的方法是意识到有许多可用的工具，运用不同学科的理论来确定工具的选择和设计。

经济学是一门关于选择的科学。环境经济学也不例外。它的使命乃在于帮助环境政策制定者和关心环境议题的公民，更好地理解环境问题，进而选择和设计最优的政策工具来加以应对。作者提醒我们，“环境问题”的真实面孔，并不是环境对社会产生了问题，而See Barrie Needham,Planning,Law and Economics: An investigation of the rules we make for using land,Routledge,2006.①

106是社会自身由于不了解人与自然如何和谐相处而产生了问题。而要解决环境问题，只有极端的环境保护主义者才会认为，人类需要退回原始状态。绝对的无政府主义和极权主义都没有太多热衷的支持者。一个折衷且可行的思路仍然是，在政府“过度干预”和“干预不足”之间寻求平衡。从这个意义上来看，环境经济学也是规制经济学的一个重要分支。为此，政府必须开动脑筋，把环境问题区分优先次序，并把注意力集中在有限的问题和哪些最严重的污染者身上，通过产权安排、立法执法、专家咨询、公众参与等机制，为环境问题的有效解决提供更多政策工具组合。正是带着这样的实践性关怀，作者在本书中尽其所能地为环境政策制定者撰写了一本具有很多“处方”的“药谱”。

二、设计环境规制的“政策矩阵”

那么，掀开政府实施环境与自然资源管理的“工具箱”，我们到底从中能够发现多少“利器”呢？通过对各国环境与自然资源管理的观察与梳理，作者敏锐地发现，常规工具箱里可供利用的强有力的政策工具日益增多：税收、收费、许可证、押金—退款、贴标签计划，以及其他信息供给制度，数不胜数。但更为突出的问题是这些工具的摆放是如此杂乱无章且很少被合理使用。为此，就有必要首先检视和清点自己已有的家当。综合众多经济学家、政治学者的划分标准，思德纳教授概括了环境与自然资源管理政策工具的“2345”分类法，即如果采用“二分法”，政策工具可以分为“市场化工具”和“命令—控制式工具”，不过这样的划分显然过于简单。因为，“与市场相关的是价格和数量，管制制度需要有经济认可的支持，但经济理论告诉我们，定量工具，如标准、排放目标或许可证，在很多情况下是最优的。”如果采用“三分法”，即俗称为“胡萝卜、大棒、说教”的经济激励、法律工具和信息工具。但这些可以进一步变换为“五分法”：物质的、组织的、法律的、经济的、信息的这五类。在收集和比较了这些政策经验之后，作者实际采用了《世界银行1997年度报告》提出的“四分法”：利用市场、创建市场、环境管制和公众参与。

明确了可供选择的政策工具种类，作者便据此设计了自然资源管理与污染控制的“政策矩阵”。这里的环境与自然资源管理的“政策矩阵”，简而言之，就是从多样化的环境规制工具中，找出“存在问题—解决策略”的对应关系，排列成矩阵图（纵横排列的二维数据表格），然后根据矩阵图来分析问题，确定什么情况下采用什么规制工具的管理方法。实践证明，它是一种通过多因素综合思考，选择和设计高效可行的环境与自然资源规制工具组合的有益方法。具体而言，第一，利用市场包括补贴消减，针对排污、投入和产出的环