地方财政收入中的土地出让金和房地产税收问题研究

地方财政收入中的土地出让金和房地产税收问题研究

作者：平新乔黄昕安然

来源：《中州学刊》2016年第07期

摘要：“土地出让金/土地房产税收”之间的比率可作为地方财政非正规化程度的一种度量。中国地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构在1999—2013年的历史演变趋势说明，地方财政收入的波动主要是由土地出让金收益的波动造成的；中国地方财政中土地出让金占比领先于房地产税收占比的现象只是发生于2003年之后的10年里，地方财政对于“狭义的”土地财政依赖度，只是一个大概10年左右的过渡现象。实证研究结果显示，人均GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部资本中的占比这三个变量，是地方财政尤其是土地财政正规化程度中稳定、显著的决定变量。地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

关键词：地方财政；土地财政；土地出让金；房地产税

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）07-0029-09

一、导言

土地出让金与房地产税之间的关系是涉及中国地方财政体制改革和经济发展的一个重大问题。这个问题至少有以下三个方面的内容需要研究：一是在过去10多年实行以土地出让金为主要内容的土地财政的基础上，中央政府已经将房地产税的起草列入“十三五”规划，那么，在未来推出房地产税的背景下，房地产税与土地出让金之间的关系究竟如何处理？对此，理论界一直有不同的看法。贾康和梁季（2015年）认为，政府收取土地出让金和房地产税的身份不同，政府以所有者的身份收取土地出让金，而以管理者的身份征收房地产税，二者并行不悖。他们主张，未来应该构建可持续的包括“租、税、费、债”的土地财政体制：所谓“租”即土地出

让金，这旨在解决城市化的基础设施的资金来源问题；所谓“税”即在房地产保有环节开征房地产税，旨在解决城市化过程中当期的公共服务的资金来源问题；所谓“费”即对使用基础设施而收取的“使用者付费”；所谓“债”即以土地为抵押的地方举债。郭云剑等（2011年）则主张，若政府开征房地产税，应将目前征收的土地出让金并入房地产税，变目前一次性收取的土地出让金为分年分次地从房地产税中收取。二是土地出让金与房地产税之间的关系还涉及地方财政体制的规范性、正规性和透明性程度。钟大能（2013年）指出，由于土地出让金收入没有纳入地方政府预算管理，这样地方政府对此项资金就有很大的自由处置权，容易被滥用，滋生腐败。如将土地出让金纳入房地产税，从资金监管的角度会提高地方财政的透明度。马雪（2012年）也认为，土地出让金从本质上说是地方政府利用信息优势通过体制外收入扩大财力的表现，这是一种非正式资金，由此引发了一系列问题。Li Han等（2015年）从地方财政激励的角度分析了中国地方政府在正规的税制与非正规的土地出让金之间的替代选择行为。他们以中国地市级政府财政1999—2005年的面板数据为基础，通过模拟工具变量（SIV）法，估算了中国地方政府在土地财政与正规的税收之间的替代弹性：每当中央政府在税权上让地方政府的税收留成减少1%，地方政府就会在征地面积上扩大6.4%—11%，并且在征地收入上增加10%—16.3%！这就是说，土地财政在一定意义上是中国地方政府以非正规的土地出让金对正规税收的一种替代。三是土地出让金与房地产税之间的关系也关乎财政风险控制问题。正如杨圆圆（2010年）所指出的那样，土地出让金属于一次性财政收入，注定没有可持续性，而且随着经济的波动，土地出让金也会有大的波动。然而，地方财政支出则是需要有可持续性的，这种明显的对立会给地方政府的财政平衡带来很大的风险。李洋宇（2013年）则系统研究了土地出让金产生的地方财政的波动所引发的财政风险，研究了土地出让收益过高所导致的房地产过度繁荣而引发的经济风险以及土地交易不规范所导致的道德风险，等等。

本文所关注的中国地方财政中的土地出让金与房地产税收之间的关系，并不是指正式的房地产税推出后两者之间的关系，本文所谓的“房地产税收”是指从20世纪90年代至今中国各省市区一直存在的在房产销售或转手环节与土地交易环节开征的7个房地产税，我们要研究的只是这7种房地产税与土地出让金之间的关系。我们之所以关注这种关系，是因为这种关系从一定意义上讲是中国地方财政、尤其是土地财政中正规的税收与不太正规的土地出让金之间的关系的反映，这种关系就是在正式的房地产税推出后还会继续维持。从正规的土地房产税收与不大正规的土地出让金之间的比率变化过程中，我们试图找出决定这种比率变化背后的经济规律，认识这种经济规律本身是有意义的。

在已有的文献基础上，本文首先用“土地出让金/土地房产税收”之间的比率作为地方财政非正规化程度的一种度量。我们把31个省（市区）作为总体，讨论了地方财政收入内部的“土地出让金”“房地产税收”的相对结构在1999—2013年的历史演变。我们的主要发现是：土地税收和房地产企业税占中国地方财政收入之比在2013年已近15%，就算是不开征新的房地产税或物业税，现行的7种土地税和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重了。如果“地方财政对房地产税收的依赖度”是土地财政正规化程度的一种度量，那么，我们的计量实证研究结果显示，人均

GDP水平、三产在GDP的占比（即产业结构升级水平）和外资在全部资本里的占比这三个变量，是地方财政、尤其是土地财政正规化程度的稳定的、显著的决定变量。这就告诫我们，要把中国地方财政对于土地出让金的依赖转变到对于房地产税收的依赖上来，是不能操之过急的，地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

二、土地出让金和房地产相关税收与土地财政结构的变化趋势

1.土地出让金的定义和度量

土地出让金或曰土地出让收入，全名为“国有土地使用权出让收入”，是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。它属于政府性基金，是地方政府预算外收入的主要来源。在通常的研究中，是将这种土地出让金收入定义为“狭义的土地财政收入”的。

但是，如果把全部土地出让金都算入狭义的土地财政，就会夸大狭义的土地财政的规模。应该从土地出让金里减去土地财政的成本，将土地出让金的纯收入算作狭义的土地财政收入。我们根据2009年中国地方财政的基金预算统计算出：第一部分是在全部毛土地出让金收入中，政府用于补偿农民或者城市企业和居民的补偿支出，占到土地出让金收入的38.18%，这是真正的土地财政成本；第二部分是地方政府上缴中央的土地出让金+土地发展支出+土地财政管理费+复耕支出+城建支出+农村基础设施支出+城市基础设施支出，这部分支出占到土地出让金收入的35.98%；第三部分是利润，占到土地出让金收入的25.84%。其实，第二部分已经不是土地财政的成本，而是地方政府用土地财政收入所进行的公共支出。因此，土地出让金的纯收入应该是第二部分和第三部分之和，大体上是全部土地出让金收入的61.82%。我们对每一年每个省份的土地出让金都按62%的比率来计算土地出让金纯收入，本文将这种土地出让金纯收入定义为“狭义的土地财政收入”。

2.与土地和房地产相关的地方税收

在中国目前的税收体制下，地方政府是可以征收7种与土地和房地产有关系的税收的，即房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占有税、房地产企业缴纳的所得税和营业税。这里面，建筑业和房地产业向地方政府缴纳的税收是地方政府预算内收入的重要来源。狭义的土地财政收入加上“与土地、房地产相关的地方税收”，就是通常所指的“广义的土地财政收入”。在本文里，我们简称“与土地、房地产相关的地方税收”为“与房地产相关税收”，或者“房地产相关税收”。