京津冀发展报告——协同创新研究

京津冀协同发展作为重大的国家战略，已进入顶层设计、制度创新和全面推进的新阶段。在现行的行政区划制度背景下推进跨省际的区域一体化，必须以创新为动力，将创新贯穿到交通布局、产业布局、生态布局、城镇布局以及社会政策等方方面面，通过思想创新、技术创新、产业创新、制度创新、管理模式创新等，来推进区域一体化进程。
协同创新是突破京津冀发展瓶颈、促进区域协同发展的关键所在和根本引擎

京津冀地区是我国创新资源最密集、产业基础最雄厚的区域之一，是带动中国经济发展的第三增长极，肩负着建设世界级科技创新和产业创新中心、引领我国参与新一轮产业革命和科技竞争的重大历史使命。但是京津冀作为一个区域经济整体，与世界其他著名大都市区及我国长三角、珠三角地区相比，产业水平和综合实力存在较大差距，自身发展也面临诸多问题。目前京津冀协同发展已上升为国家重大战略，而要实现协同发展，出路只有一条，就是通过协同创新来开辟发展新道路，开创发展新局面。

协同的实质是通过推进系统从无序到有序的演变，产生超越各自功能综合的更大能级。创新的实质是通过打破原有秩序，形成创新要素“新组合”，释放更大的发展潜能。协同创新与协同发展是手段与目的的关系。协同创新的本质是以实现协同发展为目的，突破发展壁垒，推动要素和结构“新组合”，形成区域发展新格局。

区域协同创新应把握好“三个环节”、实现“四个协同”

区域协同创新，不仅仅指科技协同创新，而是包括微观层面的要素“新组合”、中观层面的结构优化、宏观层面的制度创新在内的多层次协同创新。区域协同创新是以实现区域协同发展为目的，突破发展壁垒，推动要素和结构“新组合”，形成区域发展新格局。

区域协同创新要坚持整体性（目标的统一性和功能发挥的整体性）、开放性（打破各种壁垒）；结构性（促进要素整合和结构优化）、集成性（按照集成创新的理念，对跨界的生态建设、交通、产业、城镇、公共服务及社会保障政策进行有机衔接和优化整合）。

推进京津冀协同创新，要注意把握好“三个环节”，即找准制约发展的障碍或“短板”、发现潜在利益和合作空间、整合资源集成创新；努力实现“四个协同”，即推进理论创新与实践创新的协同、顶层设计与基层摸索的协同、高端协调与地方作为的协同以及政府与市场的协同。

公共资源配置不均衡是影响和制约京津冀协同发展的重要原因

京津冀集聚了全国最优质的教育、文

化、医疗、科技等资源，近年来区域整体公共服务水平逐渐提升，但三地公共服务的落差较大，影响了要素流动、功能疏解和协同发展。2012年三地人均公共财政预算收入分别为16022元、12456元、2860元，其中北京、天津人均公共财政预算收入分别是河北的5.6倍、4.4倍；从三地拥有的医疗机构数量看，北京有51所三级医院，约占华北地区三级医院总数的24%，2013年三地每百万人口拥有三级医院数分别为3.2家、2.9家、0.9家，北京是河北的3.56倍；根据国家卫生计生委的研究报告，北京外来就医人员中来自河北省的数量最多，约占23%（参见《京津冀医疗一体化：河北人何时无需进京看病？》央视网，2014年5月30日）。和京津相比，河北医疗资源非常紧张，特别是基层农村医疗资源尤为薄弱。从教育资源来看，北京、天津的教育资源丰富，高校密集，名校多。2012年三地人均公共教育支出分别为3038元、2680元、1188元，北京是河北的2.56倍。
公共资源配置不均衡，在很大程度上影响了人口、产业及功能在区域内的合理布局，也是导致超大城市人口过于膨胀、中小城市吸纳力不足、难以形成多中心城镇格局的重要原因。从更深层次来看，京津冀公共资源配置不均等，是由地方经济发展水平和财力差距过大造成的。北京、天津为中央直辖市，经济发达，财力雄厚，政府有较强的能力供应公共服务，而河北经济实力较弱，财力不足。公共资源配置与现有的“分灶吃饭”的财政体制直接相关，与地方间横向财政转移支付制度尚不完善有关。因此，公共服务领域的协同创新，应加快推进基本公共服务均等化，改革现行的财政体制，完善横向财政转移支付制度，根据区域功能、区域人口和面积等客观标准，建立公共服务共建共享机制，构建京津冀跨省市公共服务分担与统筹体系。

天津正逐步取代北京成为区域货运中心

蓝皮书指出，2004年到2012年京津冀城市群综合交通运输网络完成的货运量从153777万吨增长到312932万吨，年均增长9.2%，北京、天津和河北年均增长率分别为-2.2%，3.0%和13.7%。北京货运总量为负增长，其在京津冀城市群中所占份额由2004年的20%下降到2012年的8%；铁路、公路货运量所占份额分别由2004年的8%和25%下降到2012年的2%和10%；天津铁路、公路货运量在京津冀城市群中所占的比重均超过北京，尤其是铁路货运的地位大大提高；随着河北港口的发展，天津水运货运量所占份额以及增长率均有所下降。

“公路强、铁路弱”不利于京津冀区域交通可持续发展

京津冀城市群内城际间交通运输结构单一，各城市间的客、货交流主要由

公路承担。从2008年到2012年，公路客运量一直占整个区域客运量的近90%，货运量占70%以上。京津冀区域总面积在21万平方公里以上，结合速度、运力和成本等因素，铁路在150—300公里范围内中短途客货运输应该占一定优势，但铁路运输能力不足，只能分担少量客货运量，加重了对公路的压力。公路运输过分依赖国家高速公路，其他层次公路总量较低，导致高速公路交通量逐年上升，超载超限屡禁不止，交通事故频发，交通拥堵严重，同时车辆的增加对城市环境造成严重污染，如噪声、粉尘、废气排放等，影响了城市的健康发展。

在交通设施方面，京津核心区域内设施覆盖力度较大，外围地区尤其是西北部和北部山区相对较弱，两者之间形成了巨大的落差。京津两地的铁路网密度分别为7.78公里/百平方公里和9.23公里/百平方公里，高速公路网密度为5.62公里/百平方公里和7.26公里/百平方公里，而河北则仅为2.98公里/百平方公里和2.68公里/百平方公里，低于城市群平均水平；在运输强度方面，北京客运强度较高，而天津则货运强度较高；在路网空间布局方面，区域内已经形成了以北京为核心向全国放射的铁路和公路运输网络，这一模式使大量跨区过境交通与区域内短距离交通高度重叠，给各种运输体系造成巨大压力，降低了区域整体运输效率，对北京的交通组织造成很大影响。
未来可从六个方面推进京津冀交通协同创新

推进协同创新首先要找到“短板”和制约。京津冀区域交通体系存在的主要问题是超大城市市内轨道交通密度不够，市郊铁路发展不足；交通建设缺乏统一规划，“断头路”问题严重，铁路和公路单中心放射式明显，城市间缺乏直接运输和微循环；区域机场群、港口群之间缺乏分工协作，海港、空港之间也缺乏整合，铁路、公路、机场、港口等多种运输方式间更是衔接整合不够等。 因此，协同创新的思路和路径是，在统一规划的前提下，对现有交通基础设施进行整合与对接，通过“联”促进“流”。可从以下六个方面入手：一是统一规划、统一建设和统一管理，实现网络化布局、智能化管理、一体化服务。力争到2020年实现“五个一体化”：公路网络一体化、交通运输枢纽一体化、交通运输管理一体化、交通运输服务一体化、物流发展一体化。二是打通大动脉，完善微循环，加强超大城市市内轨道交通与市郊铁路建设，实现区域内大中小城市互联互通。促进铁路、公路、空港、海港、管道、轨道交通等交通枢纽相互对接，打通断头路，提高交通通达性和和服务水平。三是构建“一小时”交通圈、半小时通勤

圈，实现区域公交一卡通、客运服务一票式、货运服务一单制。四是加强区域内国际机场群建设，共同打造国际航空枢纽。打造一个区内整体的 “分布式大机场”，优化区内航线布局，建设支撑京津冀协同发展的“空中走廊”，逐步形成规模、功能、布局合理的机场体系。五是加强区域内港口群合作，共同建设具有国际竞争力的北方国际航运中心。组建天津港、秦皇岛港、唐山港、黄骅港等港口战略联盟，形成集装箱枢纽港、工业港、能源港和地方港协调发展的区域港口群。六是呼应“一带一路”战略，打造12小时交通圈，加强国际铁路和公路系统与周边国家主要城市的衔接，向西衔接第二欧亚大陆桥。

北京城区地下水超采与地面水空间缩减，加剧了水生态系统的不稳定性与水环境的脆弱性

京津冀属温带半干旱半湿润性季风气候区域，水资源天然禀赋条件不足决定该区域整体缺水，特别是中心城市本地产水资源长期供不应求。京津冀区域尤其北京市、天津市水资源重度短缺，水资源供需矛盾加剧，地下水严重超采，水质污染严重。另外，城市排水、防洪面临极端天气带来的压力。由于北京市地铁、地下管线及其他地下空间（如人防工程）等设施建设，中心城区地下水“库容”减少，地下水超采与地面水空间的缩减，加剧了水生态系统的不稳定性与水环境的脆弱性。

2014年底，北京市常住人口2151.6万人，按照近13年本地平均水资源量计算，京津冀三地人均水资源量分别为142.5立方米、119立方米、210.3立方米，京津冀区域为人均170立方米。2013年，京津冀三地人均水资源分别为：118.6立方米、145.8立方米、195立方米，均远低于人均500立方米的国际极度缺水标准。从供给角度看，北京市多年平均水资源量为24.8亿立方米（2001-2013年），但用水总量在35.4亿立方米左右，用水缺口约10.6亿立方米；天津市正常年景下水资源量约13.8亿立方米，用水总量约22.1亿立方米，用水缺口约8.3亿立方米，主要依靠地下水超采和从周边省份调水来弥补。
京津冀区域连续干旱，降水减少，密云、官厅水库来水锐减。北京城市应急水源地已接近开采极限。自2003年以来，怀柔、平谷、昌平等应急水源地陆续建成，开采初期地下水埋深在10米左右，开采以来年均下降3—5米，目前埋深超过40米，已接近设计开采值。北京第八水厂水源地取水能力从48万立方米/日衰减到18万立方米/日，衰减60％。城市应急水源地开采以来，周边农用机井50%以上出水不足，严重影响当地农民用水，城乡供水矛盾突出。2014年12月12日，南水北调中线正式通水，每年10.5亿方长江

水进京，可在一定程度上缓解北京缺水矛盾。

总之，跨省流域协同发展、城市饮用水源地保护都需要京津冀统筹规划、共建共享。

连年超采，地下水位急剧降低，天津市中心城区的地面沉降达到近3米

北京地下水水位每年以1.1米的速度持续下降，从1999年到2013年已经降了20多米。2012年北京平原区地面沉降年沉降速率超过45mm/a的区域面积达到854平方公里，年沉降速率超过30mm/a的区域面积达到1538平方公里。地面不均匀沉降导致轨道交通规划建设依据的水准点失准、路基及桥梁不均匀沉降，增加其建设与运行维护费用，不均匀沉降超过高铁的路基安全限制时，将可能影响列车的正常运行。天津市中心城区的地面沉降达到近3米。

北京城市水源地库区周边存在几百座垃圾场，八成为非正规式垃圾填埋场

京津冀各大流域水生动物数量明显减少，且城市地表水和地下水源受到不同程度的污染，部分水库出现富营养化现象并呈加剧趋势。由于污水处理厂及配套管线建设相对滞后，水体纳污能力接近极限。以北京市为例，无论是密云水库还是官厅水库，地下水还是地表水水质问题都比较严重。库区周边及水源地存在着几百座垃圾场，垃圾场80%是非正规式垃圾填埋场。当降水后部分垃圾可能随着雨水直接进入地下水造成影响。丰台区域的垃圾场，下面的一处地下水监测，氨氮超标29倍。另外，加油站用了15年以后，也有可能往地下漏，大量的石油再生水对地下水构成一定威胁。农业方面，化肥农药的大量使用，也对水质造成一定影响。

传统能源难以为继，应在京津冀地区全面推行太阳能入户

预计2015～2050年，京津冀地区年能源消费总量仍将持续增长，依靠以煤为主的传统能源难以为继，必须走多元化的能源发展道路。在确保能源供需平衡的前提下，构建以核能、太阳能、风能等新能源为主，外购电力为辅，煤炭、石油和天然气等传统能源为补充的多元化、清洁型能源供给体系十分必要。需要大力开发太阳能、风能等新能源。京津冀地区新能源赋存丰富，据统计仅河北省新能源年可开采量就达1.55亿吨标准煤，其中太阳能3000万吨标准煤、陆上和近海风能2000万吨标准煤、生物质能1500万吨标准煤、地热能9000万吨标准煤。因此，应在京津冀地区全面推行太阳能入户、地源热泵、空气源热泵、核堆供热工程，建成分布式能源发展最发达的地区。
　生态建设协同创新应从完善制度入手，建立生态环境共建共享机制是当务之急

京津冀可持续发展与脆弱的生态环境之间存在尖锐矛盾。最突出的问题是尚未

建立起一套生态环境共建共享的有效机制。因此，推进协同创新，必须从完善制度入手，尽快建立生态环境共建共享机制。可从六个方面入手：一是统一规划建设区域生态体系，划定资源上线、环境底线和生态红线。二是共建国家级生态合作示范区。以张承地区为主体，包括北京、天津的北部、西部山区，共同探索人口资源环境与经济社会发展相协调的发展新模式。三是明确城市增长边界，构建环京津冀城市群森林圈。设置绿色隔离带，设立开发强度的高限和生态空间的底限，保持合理的生产空间、生活空间和生态空间比例。对大气、水污染进行分区控制，建立区域风沙防御体系。在北京六环和城市外环建设具有较大宽厚度、集中连片的环京森林带，建设一批环京国家公园，形成绿屏相连、绿廊相通、绿环相绕、绿心镶嵌的生态格局。四是拓宽资金渠道，探索多元化生态补偿机制。资金来源可包括：财政转移支付、征收汽车尾气碳排放税、高碳能源使用税、区域生态共建共享基金、优惠贷款、政府购买生态服务等。探索以培训代补偿、以工作代补偿、以投资代补偿、以合作代补偿、以市场代补偿等多元化的生态补偿方式。五是尽快建立碳排放权、排污权的区域交易市场。使生态涵养区可以通过提供清洁的水资源、涵养水源地、植树造林、风沙整治、湿地保护等服务来得到碳汇和生态的价值补偿，进而实现生态保护、地方发展和居民收入提高“多赢”目标。六是建立生态环境危机管理体系。对重大区域性污染源信息实施联合通报，以立法的形式加强土地整治与保护，防治土地内部及周围的环境污染和生态破坏，建立降低水源污染和提高供水保障能力的水资源危机机制，建立地震、火灾等危机机制。

推进京津冀协同发展，迫切需要通过体制机制创新，为交通、产业、城镇、生态、社会一体化开辟道路、保驾护航

在推进京津冀协同发展过程中，迫切需要突破多年来制约京津冀区域合作的体制机制性障碍，通过制度创新，为推进京津冀交通、产业、城镇、生态、社会一体化开辟道路，提供制度保障。当前制约区域协同发展的体制障碍主要是：“分灶吃饭”的财政体制导致区域协同发展缺乏利益纽带；忽视差异性、不考虑功能定位的政绩考核制度导致无序竞争；“强政府、弱市场”运行环境及社会组织发展不足等导致区域协同缺乏活力与动力；区域协调机制不健全、区域本身的特殊性导致区域协同存在天生的弱质性。

为此，在区域协调机制方面，应尽快建立横向协商与纵向协调相结合的组织框架，成立“决策层-执行层-

咨询层”的管理体制，积极发展区域内社会服务组织；在配套制度方面，应积极创新政绩考核制度、财政税收制度、投融资体制、社会保障制度以及对问题区域的援助政策，完善区域法律制度；在运作机制方面，要构建区内优质资源共享机制，创新区域生态补偿机制，完善教育、医疗、就业等公共服务共享机制，完善区域要素自由流动的市场机制等。
城市落户多部门审批导致首都人口“控而不制”

超大城市落户由多部门审批，准入条件与规模调控之间缺少有机联系，也是造成超大城市人口规模调控困难的原因之一。以北京市为例，掌握进京户口审批权限的共有中央、市属和军队三大系统，涉及26个单位的41个部门，具体有北京市人口计划生育、发展改革、规划、统计、公安、教育、民政、人事、劳动社会保障、卫生等部门。户籍人口迁入多头管理，缺乏统筹协调给首都人口规模的调控带来诸多困难。主要表现为各个单位的进京户口审批，一般是根据需要自定准入政策，没有一个统一的标准，加上审批部门之间由于没有隶属关系而缺乏协调，各个用人部门制定的准入标准以及每年的进人指标和全市人口规模调控的目标不一致，导致部门利益与全局利益难以协调。人口管理职能分散，人口政策缺乏衔接，协调机制不够完善、户籍人口迁入“政出多门”的局面，在一定程度上加重了人口规模调控的难度，也成为首都人口“控而不制”的原因之一。