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不公平税收竞争发生缘由以及监管决策

税收竞争是近年来才出现的一个词汇，是指不同的政府主体通过竞相降低有效税率或实施税收优惠政策，以吸引经济资源的一种竞争策略。税收竞争按其地域可分为国际税收竞争和国内税收竞争；按其产生的效果分为正当竞争(又称为有序竞争、无害竞争)和不正当竞争(又称为无序竞争、有害竞争)。人们一说到税收竞争，更多地考虑到国际间的税收竞争。其实在现行财政体制下，我国内部的税收竞争更应引起我们的重视。

虽然党中央和国务院三令五申，税权统一集中在中央，各地和各级政府都无权擅自出台税收优惠政策。然而．分税制的实施，各级政府分别承担了改革开放、稳定发展的重大任务。为招商引资、财政增收、增加就业、促进发展，各地各级政府竞相使用税收优惠政策．使得国内税收竞争日趋无序化、恶性化。另外由于自然人个体在不公平税收竞争中钻政策的空子，出现了不属于国家政策范围内的大量税收流失，导致负面效应的产生，阻碍了经济正常运行。

一、不公平税收竞争的特征及表现

据1998年0E(公布的《有害税收竞争：一个正在出现的全球性问题》(简称OECD报告)中指出，不公平税收竞争的四大特征：一是无税或实际税率很低。即政府提供免税或仅有名义税率而实际税率却很低二是制度的围栏效应。即优惠税制限定在特定的范围之内．．依范围的不同可将其国内经济予以部分或全部隔离三是缺乏透明度。立法和行政规定缺乏透明度，不但有助于投资者避税，更助长

非法活动的猖獗，例如逃税、洗钱等四是缺乏有效的信息交换使得法人和自然人得以逃避税务机关的稽查。不公平税收竞争在税收征管活动中的表现形式则更多：

l．突破现行税法规定，各种任意减免的承诺在一些地方暗地里执行出现了所谓的税收流失。税收流失是指在一定的税收制度奈件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收到的税款。税收流失主要包括纳税人偷税、骗税、抗税、欠税、避税和漏税等造成的税收流失。特别是纳税人违背税收立法本意，利用征税方信息不灵。通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等手段躲避纳税义务，以达到少纳税和不纳税的目的。

2．变相“先征后返”，对企业已经缴纳的税款以财政奖励或补贴的名义返还给企业。

3．允许一些企业打上高新技术企业、新办第三产业企业、校办企业、福利企业等招牌，从而享受国家规定的企业所得税优惠政策。

4．地方保护主义严重，对内严守税源，行政干预生产要素的流动，特别是不让外地产品进入本地市场，以免出现税负内溢。处于竞争中的地方政府就像是一个企业，其官员就像企业经理人谋求市场份额和利润一样谋求自己辖区的可控制资源和相对竞争能力。

二、不公平税收竞争的形成原因

l税收法律体系不健全、不规范。税收法律体系不健全、不规范，税收执法力度不够是不公平税收竞争的政策原因。1994年税制改革后，我国的税收制度进一步改进，但是现实生活中，我国税收法律体

系的建设仍不够完善，存在许多不足与缺陷。主要表现在：一是法律体系内部存在重大缺陷现行税法形式体系不完善，没有一部税收基本法，也没有相配套的税务违章处罚法、税务行政诉讼法等：二是现行税法立法档次太低，许多税种都是依据国务院颁布的暂行条例开征，税收立法呈现立法行政化趋势，税法的权威性和透明度不够三是现行税法存在不合理之处，操作性较差。如增值税的视同销售的规定、关联企业转移定价的规定等在实际的税收征管中操作难度都相当大；内外资企业所得税存在较大税收优惠差异；个人所得税税率档次划分不合理等等。同时。税务机关的执法独立性较差。《征管法》虽然有税收保全和强制执行的规定，但由于需要工商、银行等相关部门的配合和支持，这些规定往往得不到落实。导致税收资本流向的扭曲，税收流失严重，形成不公平税收竞争。

2．公民纳税意识淡薄。我国经济目前正处在转轨时期，旧的以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，而新的以法制为核心的公民意识约束机制尚没有建立起来，在这个过程中就出现了一个所谓的意识约束真空，：由于自我约束意识的缺乏，在税收制度不健全的情况下，各利益主体在追逐利益最大化的过程中极易偏离正确的方向，这是不公平税收竞争产生的源泉。同时，在一些落后地区，人们对纳税义务表现出一种无意识的淡漠，在发生应税行为或取得应税收入时，一般很少意识到要申报纳税。

3．税收征管水平低下。我国现行的税收征管模式是l997年开始实行的，以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中

征收、重点稽查的征管模式。该模式在运行中忽视了税收管理的重要性，税收管理执法规范不统一，使征收与稽查之间的管理环节出现了空挡，税收政策没有充分发挥其作用，征、管、查脱节的矛盾日益突出，形成了“重征收轻管理、重稽查轻管理”的错误认识。这一现状致使监管机构对税源监管的能力下降，监督机制弱化，人为因素形成的“避税港”造成了税收流失和腐败的滋生。税收管理手段落后也是导致我国税收管理质量较低的因素之一。据统计2002年底全国税务登记户数国税为12ll万户，地税1500万户，而工商营业执照登记户数是3500多万户，扣除两者登记范围和管理的差异后，仍有相当一部分纳税人游离于税务管理之外，未被纳入监控范围同时，计算机依托功能没有有效发挥。全国税务系统虽然配备了20多万台计算机，但地区之间分配不平衡，且网络建设的完善程度受地区经济发展状况制约而参差不齐。大多数地区的税收管理工作仅限于以电脑代替手工劳动，还没有实现与银行、工商行政管理部门、海关、企业等的联网。计算机信息共享、管理监控、决策分析的功能没有完全发挥出来，加之税务人员素质不高，又大大降低了计算机的使用效率。

4．税务人员素质偏低，行政监督机制不完善。提高税务人员的综合素质是税务机关队伍建设的一个重要内蓉。部分税务人员素质低下。执法方式简单粗暴，存在着“官本位”意识，将纳税人看做是管理对象，而不看成是自己的服务对象，恶化了征纳关系。少数税务人员政治素质低，以权谋私，收“关系税”、“人情税”，使国家税收流入私囊有些税务人员业务素质差，影响了税收管理的效率和质量。有

的税务人员法制观念淡薄，随意性大，造成近年来税务行政复议案件的增多：有的税务人员知法犯法，与不法分子勾结合谋逃税，造成极坏的社会影响．

三、不公平税收竞争产生的后果

1．税基侵蚀。税基侵蚀是衡量理论税基与实际税基偏差程度的指标，这一指标既体现税制本身的质量，也反映政府管理税收的能力，不公平税收竞争产生的直接后果之一就是税基的侵蚀。从企业所得税来看，尽管名义税率是33％，但由于税基的侵蚀，实际税负也远远低于名义税率。2002年全部国有及规模以上非国有工业企业的利润总额为578448亿元，实际上缴企业所得税为52155亿元，粗略估算实际税负仅为9．02％这说明了我国现行税削的侵蚀程度是较高的，满足不了公共产品与服务的需要。

2．导致税负扭曲。降低流动性强的资本的税负，而提高劳动力、消费品的税负，从而造成税负的扭曲和税制的不公平，甚至给劳动力供给带来负面影响．

3．扭曲资本流向由于不公平税收竞争，阻碍了资源在各地的合理流动税收竞争的存在，使得经济资源的配置或多或少受到税负因素的影响，资本和要素的流动可能会因税负的引导发生扭曲，这就使市场在资源配置中的基础作用受到干扰同时，由于富人比穷人更具有迁移倾向，且税负对于富人的压力远大于穷人，因此税收竞争会导致富人迁往低税负区域，促进迁入地经济发展，而迁出地的经济务件就会下降。