对财政支出的认识

对财政支出法定原则的认识

国家为取得财政收入而从私人经济主体受让部分财产，私人财产由此转化为国家财政资金，纳税是私人财产权所附加的社会义务。为了使人民的财产权免受非法侵害，就必须要求税收的课征有法律依据，调整税收关系的税法因此被视为侵权性法律规范而备受重视。没有法律依据不能随意课税。没有法律依据，就不能随意使用很大程度上由税收收入所构成的财政资金。

近几年我国财政收入大幅度增加，但收支矛盾仍然突出，其中一个重要的原因就是对财政支出行为缺乏规范化管理，监督乏力，导致财政资金越位使用，浪费严重。在一个法治社会中，法律是最好的管理手段，对财政支出问题从法律的源泉上进行分析和研究显得非常必要。这不论从保护纳税人权利的角度，还是从限制政府权力的角度都具有重要意义。

一、财政支出法定原则的理论基础

财政资金主要来源于纳税人让渡的财产，财政支出涉及财政资金的支配和使用，与国民利益关系重大。财政支出过程需要政府部门参与，预算的编制、执行过程包含了诸多的权力特征，政府权力渗透到财政资金的配置、使用规模以及使用方式等领域中。权力一旦缺乏法律规制，就可能被滥用，所以，规范政府财政资金使用权与保护纳税人权利，是财政支出“法定”的原因和意义所在。

二、财政支出法定原则的内容

从不同的角度出发，对财政支出法定原则的具体内容可能会有不同的理解。从财政运行的过程和规律看，可以将财政支出分解为这几个部分：支出的目的、支出决定权的归属、监督的方式、结果控制的途径。基于此，财政支出法定原则的内容包括支出目的法定、支出决定权法定、支出监督法定和支出责任法定四个部分。

（一）支出目的法定——符合公共利益

财政的本质是提供市场所不能提供、但又是社会经济发展所不可或缺的公共产品。政府的活动属于非生产性劳动并不创造物质财富，国家为了实现其职能而必须消耗的那部分物质产品，是社会财富的一种虚费，它严重妨碍了资本积累和国民财富的增长。只有财政能担负起责任。国家取得了纳税人让渡的财产，就要为纳税人办事，纳税人的一般事务通过市场可以解决，公共利益事项由于公共产品的特性，市场不能解决，需要财政来提供。只有建立法治化的支出管理体系，公共利益才能真正得到保障。

（二）支出决定权法定——国民参与和决定

单个纳税人为享受公共产品，牺牲了个人部分财产利益，全部纳税人的这种财产让渡形成了财政资金。政府只是人民的代理人，政府本身无权决定财政资金的使用，即使在某些具体事务上表现出政府的权力，那也是人民授权使然。为了便于政府更好地为人民提供公共产品，人民授权政府在特定范围内从事财政活动，但这种授权是有限的，涉及财政资金处分

决定这样重大的事项，不可能授权给政府。政府权力容易被滥用，具有侵害人民利益的危险性。为了防止政府借“公共”之名，不当追求部门及个人私利，必须在程序上引入民主机制，由人民自己决定何谓公共利益。

（三）支出监督法定——构筑完善的监督制度

美国经济学家斯蒂格列茨认为，代理人本身是有理性的单独个体，在信息不对称的情况下，代理人的目标与委托人的目标必然存在差异，这种情况下代理人更倾向于利用便利条件为自己谋利。

在财政支出法律关系中，存在着多重代理关系，人民委托政府，政府委托公务员，如果监督机制不完善，被代理人的利益可能受到代理人侵害。因此，健全监督机制，减少政府作为代理人的机会主义行为，非常有必要对财政支行为给予强有力地监督和制约。对财政支出进行监督的实质是对政府权力的规范，使政府只能在法律允许的范围内开展财政活动。

通过法律制度设计，要求政府履行信息披露职责，提高财政支出透明度，有助于公众掌握更多的信息，在一定程度上解决了信息不对称问题，减少了机会主义行为，有效防止“黑箱操作”的种种腐败和弊端。

（四）支出责任法定——有义务必有责任

法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受处罚的特殊义务。一般情况下，法律责任以违反法定义务为前提。假设没有责任，对义务的约束就成为空中楼阁，难以督促义务的履行，社会秩序将变得极为混乱，人民生活缺乏安定，人类无法和平相处，社会无法协调发展。

法律责任的目的在于保障法律上的权利、义务、自由得以生效，在它们受到阻碍，导致法律所保护的利益受到侵害时，通过适当的救济，要求侵害者承担责任，消除侵害并尽量减少未来发生侵害的可能性。

国家有必要对财政支出相关违法行为规定相应的法律责任。在财政支出决定阶段，人民代表大会如果没有正确行使权力或怠于行使权力，人民代表大会应当承担责任。因为人民代表大会的权力来源于人民，人民代表大会“尽责”行使各项权力是其应尽之义务；政府对财政支出本不该行使决定权，如果政府未经过人民代表大会的审批，私自动用财政资金，应当承担法律责任；如果政府不按审批过的预算执行，随意改变支出范围，肆意追加预算，甚至贪污、挪用财政资金，都应承担法律责任；专门的监督机关，如审计部门对政府不按审批过的预算行事，没有采取相应的监督措施，应承担相应的责任。

政府责任必须落实到个人，否则责任就成为虚设，没有约束力也没有任何实际意义。对于财政支出违法行为的责任约束，很多国家法律都有明确规定，这非常值得我们国家学习。

四、财政支出法定原则的认识总结

财政支出过程中有太多的随意性，需要加强监督。我国应制定《财政监督法》，以健全财政监督体系，明确财政监督主体的设置、职责、监督程序、监督方式和法律责任等，以保障财政监督工作的顺利开展。彻底改变重收入监督、轻支出监督的倾向，对财政支出做到全方位、全过程的跟踪监督，追究责任人的法律责任，提高违法行为的成本。

随着国家职能的膨胀，国家对财政资金的仰仗和依赖更加深刻。财政安排的合理性，已经成为考量国家存在合理性和有效性的重要视角。财政支出膨胀、赤字失控、资金使用效率低下以及各种腐败行为，都已成为各国财政生活的毒瘤。贯彻“财政支出法定原则”，实现财政民主化和法治化已经势在必行。

从整个社会秩序的形成到个人基本权利的实现，财政合理运行是根本。法律不是万能的，整个政治体制的构建实际上已经决定了国家财政权将如何行使。贯彻“财政支出法定原则”是对整个政治权力格局的大调整。预算改革如编制部门预算、建立国库集中收付制度和实行政府采购制度等，都是对政府权力的约束与规范。人民代表大会对预算的决定权和监督权逐步增大，意味着财政决定权由政府向社会公众转移。

要使“财政支出法定原则”获得普遍认同，“纳税人”理念的形成是必不可少的，整个财政体制要做深刻变革，以预算改革为核心的相关制度改革要继续推进，具体法律规范也应做相应修改和完善。唯有正式制度变迁和非正式制度变迁相结合，才能使“财政支出法定原则”最终获得确认和推行。

【参考文献】

1．《民主视野下的财政法治》刘剑文北京大学出版社[2006]

2．《浅析财政支出“法定”之内涵》吴金根中国财税法网

3．《浅析财政监督法律制度的完善》吴悦北京大学法学院

4．《论和谐社会中财政立宪的基本要素》翟继光发布时间：2008年

5．《论税收法定主义》张守文载于《法学研究》1996年