浦东的成功经验：把规划放到开发前面越前越好

“如果1990年时再进行规划，浦东的发展不会像现在这般好。

”张江集团总规划师、浦东新区发展计划局规划管理处原处长汪新野说“规划”作为社会经济未来发展的空间投影，是对未来空间资源的一种配置，所以“规划”应该深切反映社会经济的要求，尤其是发展中的要求。

因此“规划”一定是超前的浦东新区的发展规划可以追溯到1984年，国务院振兴上海调研组和上海市政府联合制定《关于上海经济发展战略提纲》，首次正式提出开发浦东的问题，“创造条件开发浦东，筹划新市区的建设”“如果1990年时再进行规划，浦东的发展不会像现在这般好。

”张江集团总规划师、浦东新区发展计划局规划管理处原处长汪新野说本报记者胥会云徐博发自上海1987年：规划地位提升在汪新野眼中，1987年的浦东，其发展规划经历了一个质的飞越。

“之前不管如何做规划，浦东的定位仅是上海工业的扩散地和生产基地，是膨胀中的上海的一个‘卧城’，也就是人们居住的地方。

”正是由于这样的定位，浦东缺乏足够的工作岗位，也没有形成完整的综合功能和相应的配套设施，导致人群流动呈钟摆式：工作在浦西，居住在浦东。

在此情况下，上海开始研究整个城市未来的发展。

当时提出的发展方案有东西南北四个方向：西向闵行和漕河泾，但空间非常有限；南面到金山，但金山和原来的中心城区相距太远；北面的宝钢，也因为距离等原因不适合成为上海城区的拓展地。

浦东的优势顺势凸显了出来。

浦东和浦西仅一河之隔，但在世界上的跨河型城市中，很少出现两岸发展差距如此之大的情况。

一位来自美国的造桥专家林同英指出，浦东是世界上绝无仅有的一块宝地，是跨河型城市中还未得到开发，但又距离中心城区如此近的一块宝地。

1992年：确立城市形态经过几年的准备，浦东开发初期，上海市政府组织编制了《浦东新区总体规划》（下称《总体规划》）。

1992年3月31日，规划方案编制完成，共包括住宅小区、道路交通和工业等30多项规划。

汪新野认为，这个《总体规划》共有四个主要特点：一是依托老城，逐步发展；二是避免浦西的老城区在空间布局方面的缺陷，形成了组团架构，即把浦东分为6个组团，这些组团能够在空间上分散开来，各具功能，同时又通过交通相互联系起来，绿化带也被镶嵌其中。

《总体规划》的第三个特点是环状放射性的道路架构，这种结构把浦东和浦西紧紧联系在一起，形成了一个整体。

浦东大量的空间拓展，使浦西拥挤的空间环境得到缓解，旧城区得到改造。

另外，由于浦西人才、资源的支撑，浦东的发展也有了强大的后劲。

最后，这个规划还体现了市政先行、交通先行的特点。

“八五”期间，上海市政府投入了大量资金，开始大规模的交通基建。

“只有这样，才能顺利进行下一步的招商引资。

”汪新野说。

此后，陆家嘴金融贸易区、金桥开发区等一系列区域建设的效果初现，浦东的城市形态已初具面貌。

2003年：先行未来20年规划《总体规划》的实践结果超越了原来的规划，浦东和上海因而面临着新一轮的发展作为上海的一个组成部分，浦东这次完全纳入了上海的总体规划中。

同时，浦东也根据十多年来的经济发展、招商引资等实际情况，考虑未来20年发展的需要，同时结合自身开发的特殊需要、管理的相对独立性和机制的先行性，编制了《浦东新区综合发展规划》。

此时的浦东开始了沿海发展战略。

2003年8月8日，浦东新区政委一届二次全会上提出《经济发展三年行动纲要》，提出新区将形成“一轴三带”发展布局，努力成为上海建设“四个中心”的核心功能区。

“一轴”即上海市城市总体规划确定的从虹桥机场至浦东国际机场的东西向为发展轴；“三带”即沿黄浦江发展带、中部发展带和沿海发展带。

汪新野认为这个“轴”，首先是上海城市空间的发展轴，此外，它还是一个产业轴。

浦东段以陆家嘴金融贸易区为起点，浦东国际机场为终点，这个“轴”就变成了以金融贸易为核心的现代服务业的功能轴。

这个“轴”与“三带”的交错很是奇妙。

沿黄浦江综合发展带集金融保险、商业贸易、会展旅游和生态居住为一体，它和“轴”的交错是人的蓄积点和金融、就业的叠合。

中部“一江三桥”微电子产业带，以张江为核心，以金桥和外高桥为延伸，以申江路为纽带，以周边集镇为扩散，辐射这样一条以高科技为核心的完全贯通的产业带。

其中如IT之类的高科技产业需要技术、人才、现代服务业和金融支撑。

而这些，通过“轴”和“带”，交会在张江。

沿海发展带有海港、港口、航空港，它的重要功能是航运、现代服务业和物流业，而这与“轴”又有一个交集。

除了“一轴三带”，汪新野还提出要建设6个功能区域。

过去建设的6个组团只是形态上的结合，功能区域则是在机制、管理和行政上都结合起来。

汪新野认为，规划理念的发展是依托产业的发展过程自然形成的，在原来没有这种产业格局的情况下，很难会想得多么周全，也很难预见之后的变化，所以浦东会不断调整规划。

而在今后的规划中，会更加注重产业和城市形态的融合，对产业功能的依托更加齐全、合理，同时更加强化产业关联。

附关于浦东新区综合发展规划编制情况的报告——2004年10月25日在浦东新区第二届人民代表大会常务委员会第十六次会议上浦东新区发展计划局局长陈建主任、各位副主任、各位委员：我受区政府的委托，向区人大常委会报告浦东新区综合发展规划编制情况。

一、规划背景和编制过程根据区委、区政府的有关精神，在市规划局的指导下，发展计划局在新区相关委办局的配合下，于2001年底组织编制规划纲要，2002年初成立工作小组开展了《浦东新区综合发展规划》的编制工作。

浦东新区综合发展规划是在上海市城市总体规划的指导下，根据浦东新区开发建设的实际情况编制的；是上海市城市总体规划的深化和完善；是对《上海市城市总体规划》中提出的“四个中心”在浦东新区的具体落实。

它体现了政府调控与市场指导、综合目标与分项目标、超前性与可操作性、导向性与强制性四个方面的统一，既服从上海市总体规划的原则和精神，也客观反映了浦东新区十年来开发的现实，以及市委、市府在浦东新区作出的重大规划布局。

在2002年底，综合发展规划形成了初步方案成果。

2003年10月在上海市第五次城市规划工作会议召开后，综合发展规划按照上海实施新一轮城市总体规划的要求，针对区镇联动、功能分区等重大战略发展问题，进行了进一步的深化和修改。

本次综合发展规划以浦东新区土地利用规划等20项专业规划及浦东新区交通发展战略研究等7项专题作为主要的技术支撑，在此基础上最终形成综合发展规划文本、说明及图册等成果。

二、本次规划的目的本次综合发展规划是上海市城市总体规划的深化和完善，是《上海市城市总体规划》提出的“四个中心”在浦东新区的具体体现。

本次规划是在浦东新区开发开放十多年的基础上，为适应国际国内外部形势的重大变化和全新要求，满足浦东新区现在和未来发展过程的需要，实现浦东新区城市经济和社会发展目标，达到以科学发展观指导浦东新区可持续发展的目的。

本次规划将确定城市（区）性质、规模和发展方向，合理利用城市用地，协调城市（区）各项建设。

三、规划依据本次综合发展规划依据《中华人民共和国城市规划法》(1990)、《城市规划编制办法》(建设部，1991年)、《城市规划编制办法实施细则》(建设部，1995)、《上海市城市总体规划》（1999-2020）、《上海市浦东新区国民经济和社会发展第十个五年计划》、《上海市城市规划条例》(上海市人大常委会，2003)、以及浦东新区的实际情况而制定。

四、规划原则和特点原则是：坚持“上海市城市总体规划指导下的整体性”原则、坚持“经济、社会、形态一体发展”原则；坚持“滨江沿海发展战略”原则、坚持“以人为本的可持续发展方针”原则。

特点是：1、城市空间规划和经济、社会发展相结合。

充分考虑社会、经济发展对城市空间规划布局的影响，将社会、经济发展等纳入到综合发展规划之中，做到定性、定功能、定量、定型四位一体。

2、形态规划和土地利用规划相结合。

结合土地利用专业规划，对浦东新区的土地使用、投入产出、产业布局等方面做深入的综合研究，在充分考虑土地区位、土地资源的利用和控制、土地开发成本等的基础上，提出城市布局方案。

3、规划的规范性和创新性相结合。

综合发展规划既注重规划的传统性和规范性，同时寻求在规划重大问题和重大项目上突破。

在规划体例上形成专业规划和专题研究两大体系并行支撑的模式，做到科学性与程序性相结合。

4、近期和远期相结合。

近期与远期有机结合，远粗近细，规划与计划有机结合。

在坚持社会、经济、环境协调发展的基础上，依照规划的战略指导，在近期建设计划中体现规划的具体落实。

5、宏观和微观相结合。

规划考虑到浦东新区在上海市和全国的战略地位的同时，从浦东新区现实建设情况入手，使规划具可操作性。

五、城市（城区）的性质和规模为实现把上海建设成为“国际经济、金融、贸易、航运中心”之一的目标，根据“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的指导思想，把浦东新区规划建设成上海市高水平、综合型的城市功能核心区。

规划定位为具有世界一流水平的外向型、多功能、现代化的新城区。

其城市性质是：全面提升外向型经济层次、高科技产业能级和现代化管理水平，建成功能组团式发展的城市结构；建成功能性、枢纽型、网络化的城市基础设施框架；建成面向国际的区域性金融服务中心、现代物流中心、跨国营运管理中心、旅游会展中心和内外贸易中心。

本次综合发展规划将未来常住人口（实际居住人口）发展规模作为确定综合发展规划各项技术经济指标的主要依据。

对人口规模的确定，利用了人口学、统计学、地理学等学科的研究方法，从适度人口的评价指标体系、国际经验、人口发展预测、经济人口容量、环境人口容量、土地利用和房地产建设与人口关系等多角度、多层次对浦东新区未来20年的合理人口规模进行了研究。

预计常住人口在规划期末2020年总量控制在300万至350万人。

根据市第五次城市规划工作会议后对实施新一轮《上海市城市总体规划》的新要求，按照中心城区“双增双减”、郊区“三个集中”和规划用地“三个三分之一”的要求，合理布局人口。

其中，240～260万人分布在集中城市化地区（外环线以内），70～90万人分布在非集中城市化地区（外环线以外）。

六、规划结构以城市功能为核心，以主要道路水系为界域，以功能开发为主导，以功能辐射范围为半径，提出“一轴、三带、六功能区域”的总体规划结构。

一轴：即上海市总体规划确定的从虹桥机场至浦东国际机场的东西向发展轴，它深刻揭示了未来浦东新区的发展走向，也是浦东新区现代化城区景观标志轴的集中体现。

三带：黄浦江沿岸地区综合发展带：以陆家嘴CBD地区为核心，沿黄浦江沿岸南北拓展，形成集生活、休闲、娱乐、会展、公共服务为一体的滨江综合功能区。

“一江三桥”高科技产业带：规划将继续加强对“一江三桥”地区的功能开发，形成新区中部高科技产业发展带。

沿海综合发展带：主要以外高桥港区（保税区）、五号沟港区、空港等组成的产业、生活旅游发展带。