胡正荣论文 政府与传媒关系的重构——兼谈广电媒介“集团化”的进路

政府与传媒关系的重构——兼谈广电媒介“集团化”的进路位联合给财政部打报告，提出了“事业单位，企业化管理”的经营方针，随后中宣部于1980年发布了《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》；二是1983年中共中央37号文件提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”，奠定了事业性质的以行政区域划分为标志的广播电视发展格局，报刊、图书出版发行行业也相应地进行了条块分割式的规划与建设。

前者允许大众传媒实行企业化管理，恢复广告业务和允许多种经营，为九十年代以后政策主体根据经济、社会的发展制定与市场相关的媒介经营管理政策制造了先声，为媒介进入市场、参与市场竞争奠定了基础；后者则恰恰成为中国媒介通过市场配置资源、调整结构、调节利益分配的掣肘。

自此，政治利益、经济利益开始了在媒介领域的长期博弈，对大众传媒性质认识的多个视角也正是这种博弈的结果。

此番对“广电集团”性质、功能的重新定位与调整是否意味着这种博弈格局的变化？政府与传媒之间的关系又将发生怎样的变化呢？一、“一元体制，二元运作”的现实分析让我们先来回顾一下我国传媒业二十年多年来的发展历程，以此作为分析政府与传媒关系的认识基础。

从1978年传媒业开始恢复发展以来的二十多年间，大众传媒领域首先经历了三次比较大的事业性结构调整。

1983年中共中央37号文件确定了“四级办”的事业建设体制，形成了行政区域化的广播电视发展格局。

1996年中办、国办《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》和1997年广播电影电视部的《关于贯彻落实中办、国办〈关于加强新闻出版广播电视业管理的通知〉的方案》以及《关于县（市）广播电视播出机构合并的意见》提出了“三台合一、局台合一”的广播电视机构合并模式。

1999年国办厅印发《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（82号文件）提出推进“四级变两级”广播电视改革，即在三台合一的基础上，推进地（市）、省级无线电视台和有线电视台的合并，同时在省、自治区、直辖市内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。

这三次调整带有浓厚的计划经济色彩。

从“四级办台”到“三台合一”、“四级变两级”；从广播电台、电视台与出版社的设立不允许非各级广播电视和出版行政机构的参与，也禁止外资经营、中外合资经营和中外合作经营电台、电视台、出版社到广电节目设置范围与制作由国务院广播电视行政部门批准，电视剧的制作单位的设立也需国务院广播电视行政部批准并取得许可证…… [1]说白了都是政府在决定媒介机构的多少和经营范围，而不是通过市场竞争进行的自然整合与资源有效配置，这样，政府撮合的包括组建广电集团在内的合并也都没能跨越省级行政区域，仍在1983年确定的行政区域式的发展格局内做文章。

这些集团的行政权与经营权一体化，政府无形之中成了媒介经济活动的主体。

各级政府而不是传媒企业作为媒介经济活动的主体，势必带来种种问题。

主要在于，从中央到地方，各级行政区域都有隶属于自己的广电事业，是相对独立的法律主体，这实际上为媒介竞争提供了制度可能，但“事业性质”这一体制上的限制却又使得媒介无法放开手脚参与彻底的市场竞争。

尽管如此，由于中国改革整体进程的推进，尤其是确立了发展“社会主义市场经济”的方向之后，一些市场的“因子”还是渗透进了传媒业改革的进程。

1983年的37号文件允许广播电视台下设的服务公司实行企业化经营以后，不少媒体的诸如自办发行、内部融资等举措实际已具有了商业化性质。

当然，所有这些活动都有一个前提——不触及媒介的事业属性和完成政治宣传任务。

于是，出现了一个很有意思的现象，1993年中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中将广播电视业正式列入第三产业，但这个已是“产业”的行业，组成单位仍然是“事业单位”，采取的是“事业单位，企业化经营”，即我们常说的“一元体制，二元运作”。

随着各类不利于传媒业发展的矛盾的凸显，2001年8月中宣部、广电总局和新闻出版总署联合出台了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办 17号文件）。

17号文件提出，要以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团；要以结构调整为主线，对传媒业的组织结构、业务结构、产品结构、市场结构、人才结构、知识结构、资本结构进行全面调整；媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资、银行贷款、买方借贷、股份等形式募集资金；广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国内外非国有资金；允许经营性资产上市。

此外，广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》及《关于改进广播电视节目和电视剧制作管理办法的通知》等具体规定也使媒介改革向着市场化的方向纵深发展：政府从经济活动主体转向制度的制定者与执行的监督者，媒介机构的市场主体性开始显现；初步突破了资本运作壁垒，传媒上市公司越来越多、广电网络投资主体越来越来多元、民间资本与传媒行业的“事实联姻”越来越密。

同年12月，中国最大的传媒集团——中国广播影视集团正式成立。

该集团整合了中央电视台等中央级广播电视、电影及广电网络公司的资源和力量，拥有广播、电视、电影、传输网络、互联网站、报刊出版、影视艺术、科技开发、公告经营、物业管理等综合性业务，固定资产超过200亿人民币，年收入110亿元，是中国规模最大、实力最强的传媒集团。

2003年，中办21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革，之后广电总局、新闻出版总署分别下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》、《新闻出版体制改革试点工作实施方案》等文件。

这几个文件的主要思想是，传媒业按资源属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类，将除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目和专业报刊出版等经营性资源分离出来，按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，并推进经营性资源的区域整合和跨地区经营。

然而，以资本和业务为纽带进行资源整合，组建多媒体和跨地区的媒介集团，在实践中的进展并没有料想中的那么迅速。

究其原因，并不是媒介本身不想发展，长期以来，我国媒介资源按地区、部门配置，结构不合理、市场分割的问题十分突出，市场竞争很不充分，而“事业单位，企业运营”做起来并不像文字表述那么容易。

政府仍然是公益性事业媒介的主体，只是将经营性资源推向市场，套着这个二元结构的媒介集团实行的是在党委（党组）领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体，仍然是行政属性。

在这样的情况下，解决政府与媒介的关系、重新定为媒介集团的性质功能，成为进行真正意义上的跨地区、跨媒体重组的先决条件。

有人因此而否定了几年来中国媒介集团化的尝试，笔者认为这也是不可取的。

应该认识到，“集团化”的推行有其产生的背景和现实需求：一方面，初衷为调动各级政府的积极性、提高广电媒体人口覆盖率的“四级办”带来了负面效应，到九十年代中后期电台电视台数量过多、各台各自为政、节目内容重复，不整合就会造成国家资源的巨大浪费，而拥有行政特权的广电集团习惯于享受行政权力带来的短期经济收益，越来越缺乏在市场上参与公平竞争的能力；另一方面，国际传媒业九十年代的并购热潮加大了大型国际传媒集团开拓海外市场的力度，加之中国入世使得国内市场开放度增加，我国的传媒业已经无法回避咄咄逼人的竞争态势，而彼时的中国媒介比起国外传媒“航母”就象是一个个小舢板，根本无法与其在一个平台上竞争。

于是，广电行业的整顿整合也就在1998年开始摆上了议程，“集团化”就是开出的具体药方。

从这个角度看，集团化的做法是具有阶段性的积极意义的。

然而，在市场机制不健全和媒介属性不变的情况下，当时的集团化也只能运用行政力量进行“捏合”，有人将其形象地描述为“麻袋装土豆”式的整合。

中国广电集团、北京广电集团、上海文广集团等中国传媒业的“巨鲸”无一例外都是在回避了上述“一元体制，二元运作”矛盾的情况下“捏合”出来的，并开始了懵懵懂懂的涉水。

几年的实践下来人们发现，真正的整合仅仅依靠行政力量是无法完成的。

以北广集团为例，其成立之初即纳入了歌华集团、北京人民广播电台、北京电视台等15家北京广电系统的企事业单位，资产规模超过50亿元，但当时仅仅确定了这些单位的归属，集团与下属单位并没有事实上的产权关系，集团也并没有马上对下属单位进行资产整合。

这样拼凑而成的广电集团的规模确实比从前大了，但“巨鲸”似乎并没有想象中的那么大的力量，广电集团在运作过程中因先天矛盾带来的问题越来越多。

这也正是目前进行的集团重组和对集团功能性质的重新定位的意义所在，即按照“现有后好”的发展建设思路，在过去捏合出的事业性集团已经完成了“先有”的阶段性任务基础上，向着真正意义上的传媒集团迈进。

在这个过程中，企事分离、政企分离、制播分离是关键。

因为“一元体制，二元运作”要一个作为市场主体的传媒企业既完成党的宣传任务，又能通过市场行为来维持生计自养，就难免使政府与媒介都陷入两难境地：政府既要维护国有媒体的垄断地位，又要充分运用市场机制来推进整个媒介产业集约化发展，这样很难产生真正的竞争；而媒体表面上是在执行中央政策，为社会主义和党的宣传事业服务，实际运作中则势必首先考虑自己的利益。

两种体制交织运行在一个组织中，媒体目标、发展模式、组织架构、激励约束等内在的冲突和矛盾不可避免，这就好比药物的拮抗作用，两种有利于肌体的两种药物同时作用于一个肌体，并不能起到治疗作用。

因此说，我国传媒业现行的“一元体制，二元运作”运行模式更适合作为一种媒体转型的过渡性制度安排，不应成为长期性运营模式的制度基础。

而对于正在进行的重组工作，虽然着力于打造市场主体，但仍有相当大的扶助成分。

对于传媒集团的来说，必须意识到目前进行的重组也只是其发展进程的一个阶段，迟早都要学会在没有垄断特权庇护下的市场化生存。

二、政府之于媒介——究竟孰可为从根本上看，无处不在、无时不有地制约中国传媒业发展的关键点，仍旧是“体制”，即，一个国家的传媒是否有竞争力和活力很大程度取决于国家对媒介采用的经营管理体制，而政府与媒介的关系即是其核心问题。

从效率考虑，政府和市场作用的范围和领域都应该有有效边界，一旦超出范围，政府干预和市场机制都会带来低效率。

“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”[2] 。

那么，在媒介领域什么是政府不宜“伸手”的？政府究竟应该做些什么？政府职能的转变决不能脱离本国的实际情况。

发达国家的经济已不是发展问题而是增长问题，结构调整因此可以交给市场；而市场的发育和完善程度都远远落后于发达国家、同时又面临着紧迫的经济发展任务的发展中国家，制约发展的主要是经济结构问题，传媒业亦然。

传媒产业结构不仅失衡，而且处于低度水准，单靠市场调节而没有政府的大推动，结构性矛盾不可能在短期内克服，因此政府有必要实行必要的干预。