浅议财政支出绩效评价的基本理论依据

浅议财政支出绩效评价的基本理论依据

作者：施伟南

来源：《财经界·学术版》2010年第01期

改革开放以来,我国的财政管理事业取得了长足的发展,建立了适应社会主义市场经济要求的财税体制框架,基本形成了一个比较稳定的财政收入增长机制,而财政资金支出管理发展相对缓慢。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善以及政府职能的加快转变,财政资金支出范围和支出分配方式亟待调整。近年来,国家将财政资金支出作为财政体制改革的重点,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出,要“推进财政管理体制改革,健全财政体制,改革预算编制制度,建立绩效评价体系”。各项财政管理体制的框架逐步建立完善。实现由功能预算向部门预算转变,使预算编制更加精细化;在资金管理方面实现了财政资金集中支付和政府集中采购,对预算外资金实行“收支两条线”管理。相比较而言,财政资金支出绩效评价无论在理论上还是实务中发展比较滞后,加强对财政资金支出绩效评价的研究已成为理论界和政府部门的共识。

一、财政资金绩效评价的理论依据

财政资金支出绩效评价是财政资金支出管理的重要环节,财政资金支出绩效评价理论随着公共财政理论的发展而不断被补充完善,其主要理论依据有成本收益论、财政资金支出增长论、新公共管理。

二、成本收益论

西方经济学者认为,做经济决策时,要坚持经济效益原则,以最小的费用获得最大的收益,运用到财政资金支出的决策中时,就是最有效地使用财政资源,获得最大的社会政治经济效益。计算财政资金支出的成本与效益很复杂,他包括多种不同类型的成本与效益。主要有两大类,即实际的成本与效益、虚假的成本与效益。在实际的成本与效益分析中,又分为直接的成本与效益、间接的成本与效益,中间的成本与效益、最终的成本与效益、无形的成本和效益等。

财政资金支出的过程,实际上是社会资源的耗费过程。而社会资源同人们需要相比总是存在着稀缺性。财政资源也同样存在稀缺性。财政资源基本上是由税收收入组成。税收收入是人们为购买公共产品而付出的代价。人们在购买公共产品的同时,存在购买私人产品的机会成本。而人们愿意以纳税的方式购买公共产品,这表明了人们从公共产品中获得的效用不少于从私人产品中获得的效用。财政产品给人们提供的效用大于或等于私人产品给人们提供的效用,这就意味着社会资源达到有效配置状态,同时意味着财政资金支出的效率性。另一方面,某些公共产品由于具有非竞争和非排他的特性,往往不能由市场或私人提供或者即使可以提供但成本很高,由政府部门提供公共产品可能表现为相对的高效,而非绝对的高效,因为政府及相关部门在提供这些公共产品时具有很强的垄断性,缺乏竞争的压力,因此,要想获得最大效益就需要有外部监督和评价的力量,对财政资金支出进行绩效评价并将评价结果与部门业绩、个人利益相挂钩

则能获得这种监督的力量。由此,要获得财政资金支出的最大效益有赖于对财政资金支出实施绩效评价。

三、财政资金支出增长论

德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出了“财政资金支出不断增长法则”。认为一国政府的财政资金支出与经济增长之间存在着正相关的函数关系。即随着国家职能扩大和经济的发展,要求保证行使国家职能的财政资金支出应不断增加。为满足行使国家职能的需要,要么采取增税政策和增发国债政策,要么采取提高财政资金支出效率的政策。在经济增长没有质的飞跃前提下,采取增税政策是不明之举。因为增税抑制了经济发展。虽然采取增发国债政策在一定程度上不但不会抑制经济发展,反而会促进经济增长。根据巴罗-李嘉图等价原理,国债是延迟的税收。国债的发行规模仍要受一国的经济实力所限制。从这种意义上说,采取提高财政资金支出绩效评价政策是切实可行的。

财政资金支出主要用于提供公共产品和服务。随着经济的发展,这些公共产品和服务越老越会制约一国经济的发展。因此,要及时提供适应经济发展需要的产品或服务,并且不断提高公共产品或服务的质量。这世界上是要求财政资金支出要有效益。如何考核财政资金支出的效益状况,依赖于财政资金支出绩效评价体系的建立。

四、新公共管理理论

20世纪70年代起,针对政府规模庞大、缺乏效率以及政府官员贪污腐败等问题,西方国家掀起了一场以改造政府为主要内容的“新公共管理运动”。这场运动以经济学中的新自由主义思潮、政治学中的财政选择理论以及工商企业管理为理论基础,并以信息技术为依托,席卷了整个西方世界,使得西方国家的公共管理思想与方法进入了一个新的时代。新公共管理理论主要包括以下内容:①注重政府政策职能与管理职能的分离。新公共管理理论认为,公共组织可以分为政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。其中,政策组织完全属于政府意义上的组织,规制组织既可以是政府组织也可以是非政府组织,而服务提供组织和服从型组织基本上可以是非政府的组织。②注重将私营部门的管理方式引入公共部门。新公共管理理论强调政府应广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验,主要包括实施明确的绩效目标控制、重视人力资源管理、强调成本一效率分析、全面质量管理,主张全面的货币化激励等。③政府部门应放松严格的行政规制,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统财政行政重遵守法规轻绩效测定和评估的做法,主张放松规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据目标对完成情况进行测量和评价,加强对财政服务部门的绩效评价。财政服务部门的绩效评价内容包括效率和成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等方面。在实践中,绩效评价主要以3E为标准,即Economy(经济)、Emciency(效率)、Effectiveness(效益)。在具体操作中可以根据工作特点和组织性质设计的一系列指标体系,进行量化分析。在此理论基础上,政府财政资金支出的绩效评价成为新公共管理理论所提倡的绩效评价的重要组成部分。

参考文献:

[1]李鹏. 新财政管理及应用. 社会科学文献出版社,2008:158-163

[2]申书海. 财政支出效益评价. 中国财政经济出版社,2002.42-43