完善我国多元环境纠纷解决机制的思考

完善我国多元环境纠纷解决机制的思考

关键词: 环境纠纷多元化纠纷解决机制司法改革

内容提要: 环境纠纷多发，案件复杂，为建设和谐社会需完善我国多元环境纠纷解决机制。当前，无论是环境纠纷诉讼解决机制还是非诉讼解决机制都存有明显的缺陷，宜有针对性地对它们进行完善。

近三十年来，日益严峻的环境形势使得我国的环境纠纷呈逐年递增的态势，2005年全国共发生5.1万起环境纠纷；上访投诉40多万起，每年以30%的速度递增，成为影响社会稳定的主要因素之一[1]。因此，探讨建立健全多元化环境纠纷的解决机制，对于保护环境，维护环境权益，促进和谐社会建设具有重要的现实意义。

一、环境纠纷与完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性

(一)环境纠纷的成因、类型及其特点

环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议既可以发生在平等主体的公民、法人和其他组织之间或相互间，也可发生在公民、法人和其他组织与国家机关之间，还可以发生在国与国之间。本文所探讨的环境纠纷只限于国内环境纠纷。在我国，环境纠纷的成因，主要有以下几种类型：

首先，地方政府执法不严和环境管理缺位而致的环境纠纷。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批

阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。而那些虽取得建设许可的项目，也未能严格执行“三同时”制度，投产后产生环境问题，进而引起环境纠纷。那些依法应予以限期治理或者应予以关闭的污染严重的单位，政府没有下达限期治理或停产关闭决定，继续排污，促发形成环境污染纠纷。另外，政府应依法处罚那些环境违法者而未予处罚，使之更加肆无忌惮，造成环境侵害，形成环境纠纷。这样，政府变相成为环境违法者的“保护伞”，使之为争取更大利润，而擅自闲置、停运或故意不正常使用污染防治设施，偷排污染物，造成环境污染，形成不应有或更大的环境纠纷。可见，环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。

其次，环境活动者缺乏法律意识和环境道德而致的环境纠纷。一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故；还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题而致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。

再次，对环境有影响的合法行为引发的环境纠纷。比如县级城区集中供暖的锅炉所产生的烟尘和噪声污染而引发的环境纠纷，建筑施工的噪声扰民也经常引发环境纠纷，紧邻居民区的餐饮和娱乐营业场所引发的环境纠纷。另外，施用农药等农业污染也可引发环境纠纷。

这些环境纠纷是由对环境有影响的合法行为所引起，干扰了他人正常的生活和工作。

此外，受害人自己一方的原因引起的环境纠纷。比如受害人明知污水不能饮用或灌溉而去饮用或灌溉所致的环境损害纠纷等。部分环境纠纷案件是因其他纠纷或矛盾而引起的，当事人欲借助环境纠纷的处理，来达到其他目的。

最后，各种综合因素引发的环境纠纷。这类环境纠纷既可能有政府的因素、企业的因素，也可能有受害人自己的因素，还可能伴有技术的因素、时间的因素、自然的因素等等，原因错综复杂。

不仅是环境纠纷的成因复杂，种类繁多，环境纠纷的另一特点是纠纷双方当事人力量多不均衡。环境纠纷侵害方多为具有经济实力的企业和机构，受害方多为一般民众，在纠纷解决的过程中，受害方缺乏实力与之对抗。同时，双方当事人信息也不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，且具有相应的监测能力，对自己的侵害行为最为了解，而受害方缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困难，这使其在纠纷解决过程中往往处于不利的地位。

环境纠纷中环境权益受侵害通常是通过环境这一媒介发生，有时侵害的是特定个体的人身权、财产权和其他环境权益，具有私益属性；更多侵害的是不特定群体的环境权益，比如大气污染和生态破坏，这类环境纠纷具有公益属性。环境纠纷中私益和公益纠纷往往交叉在一起，解决起来难度很大。

另外，环境纠纷还可从不同的角度划作不同的类别：从争议的法律属性来看，环境纠纷有环境民事纠纷、环境行政纠纷、环境刑事纠纷；从对环境权益的侵害方式来看，环境纠纷有环境污染纠纷和环境破坏纠纷；从请求纠纷解决的内容看，环境纠纷可分为请求停止污染破坏环境纠纷、请求排除妨碍纠纷、请求消除危险纠纷、请求确认环境污染破坏法律责任纠纷、请求确认损害赔偿金额纠纷、请求环境行政主体履行环境行政职责纠纷等等不一而足。

(二)完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性

纠纷解决机制是指有关纠纷解决的方式、手段以及具体的制度设计的总和或体系[2]。环境纠纷解决机制作为纠纷解决机制的一部分，是指有关环境纠纷解决的方式、手段以及具体制度安排的总和或体系。根据纠纷解决与诉讼的关系来划分，环境纠纷解决机制一般可划分为环境诉讼解决机制和非诉讼解决机制。诉讼机制形式比较单一，是指通过司法裁判解决纠纷。而非诉讼机制则形式多样，如：仲裁、调解、行政复议、信访、协商等。从纠纷解决所使用手段的法律性质来看，纠纷解决机制又可分为司法手段解决、行政手段解决和民间手段解决。司法手段是指民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如诉讼中的调解等；行政手段是指行政调解、行政复议、行政裁决和信访处理等；而民间手段主要是指协商、调解、仲裁等手段。

现代社会最重要的纠纷解决机制首推司法诉讼机制。诉讼在一国的纠纷解决体系中居于核心的地位，起着主导的作用，具有规范性、

程序性、强制性、终局性等特点和优势，诉讼制度的产生对于纠纷的解决具有里程碑的作用，它以公力救济代替了私力救济、以文明的诉讼程序取代了野蛮的暴力复仇，这种转变与国家的产生共同被视为法的产生的主要标志[3]。但是，随着近三十年涌向法院的各种环境纠纷日益增多，环境案件的复杂性使得法院不堪重负，判决的迟延、费用的高昂、程序的复杂、审判的不公以及诉讼的对抗性，使得诉讼并不是纠纷解决的唯一且最优的选择。正式的诉讼程序已无法有效地承担解决纠纷的全部重任，诉讼解决环境纠纷案件的不足，也就决定了其他环境纠纷解决机制存在的必要性。和谐社会需要多元化的纠纷解决机制，“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权”[4]。因此，形式多样的各种非诉讼解决机制就应运而生，与诉讼机制一起成为解决纠纷的重要方式。当然，无论调解、仲裁或是行政手段都无法取代诉讼在解决环境纠纷上的功用，但这些非诉讼纠纷解决机制可以在一定程度上弥补诉讼方式的不足。非诉讼机制具有低廉、快捷的优势，更适合于特定社会关系、特定主体、特定纠纷的解决。它以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，有利于他们保持长远关系和谐；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师自行解决纠纷；整体地考察事件背后复杂长远的社会关系，做出合理的判断，使当事人易于接受和执行[5]。事实表明，非诉讼环境纠纷解决机制在化解矛盾纠纷、缓解法院诉讼压力、