浅谈农村金融扶贫之小额信贷中存在的问题及原因分析(一)

浅谈农村金融扶贫之小额信贷中存在的问题及原因分析(一)

论文关键词]农村金融小额信贷扶贫论文摘要]为解决我国落后地区人口的贫困问题和弥补信贷扶贫政策的缺陷，我国自20世纪90年代初开始引进并推广农村小额信贷扶贫模式。由于小额信贷成功解决了长期以来扶贫资金使用中的“三低”（即资金到户率低、资金回收率低、项目成功率低）问题，提高了资金的扶贫效益和经济效益，这种扶贫方式受到了广泛的称赞和肯定。

一、小额信贷外部环境的问题及原因

（一）市场经济体制问题

市场经济是小额信贷运作机制的载体，只有在市场经济条件下，扶贫资金的筹集、运用和管理才有可能摆脱政府过多的行政干预，建立起缓解贫困的目标体系；也只有在市场经济条件下，农业生产要素市场与产品市场才可能打破部门垄断，农户的经营行为才有可能完全独立自主，才有可能获得除去资金以外，更多相应资源的能力；此外，也只有通过市场机制，小额信贷机构本身才能实现优胜劣汰，可持续发展。

我国尚未建立完整的市场经济体制，贫困地区的市场机制发育更为缓慢，在这种情况下，小额信贷的缓贫效果必定大打折扣。如贷款到达农户手中后，在其它生产要素当地欠缺的情况下，如何获得这些生产要素就是一个大问题。目前市场化改革的不配套，已严重影响了农民收入的增加。造成这种状况的原因包括过去片面采取“西化”发展战略造成城乡“二元结构”，以及既得利益部门的抵制等。

其次，我国小额信贷溶入市场经济的程度不深，国外的小额信贷完全依靠市场来建立和发展，而我国的小额信贷则很少采用市场法则。这种状况一方面由于客观因素制约，如贫困地区市场化程度低，中央政府对金融行业一向严加管制。另一方面也与我们思想和操作上的不足有关。小额信贷本身就应该被理解为一种市场经济行为，一个向贫困人口提供市场帮助的机制，一个向市场化程度低的贫困地区灌输市场意识的通道。

（二）政府对小额信贷的政策

政府对于缓解贫困的政治承诺以及各种缓贫计划的干预与介入程度，都会不同程度地增强或弱化小额信贷的缓贫效果。纵观我国政府对小额信贷的参与，更像是政府行为，而不是市场行为。

1．政府行为对小额信贷最大的负面影响就是债务豁免的直接干预。这些出于良好愿望来帮助农民的贷款减免极大地破坏了农村的信用，使贫困目标群体对信贷产成了豁免预期，严重影响小额信贷款项的到期回收率。长此以往将导致整个社会的信用环境，尤其是贫困地区的社会信用环境恶化，这将更不利于小额信贷的发展。

2．强大的政治组织力量导致强迫命令。

3．政府还有很多其它的职能，尤其是地方政府，它不可能一直对小额信贷保持同样的关注，所以在运行环境没有得到规范的条件下，政府对小额信贷的时冷时热，对小额信贷的长期发展也是很不利的。

4．政府官员一般不具备从事小额信贷的专业素质和企业家精神，尤其是在目前这些政府的小额信贷管理组织都具有一定临时性的情况下，更不可能要求他们对小额信贷有很大的积极性了。

5．因为我们很多扶贫贷款所采取的低息政策，某些政府官员还有可能利用小额信贷以权谋私。

（三）法律法规的问题

目前，尽管所有非政府组织专业性小额信贷机构都在当地民政部门登记，有些甚至获得了中国人民银行有关部门同意开展小额信贷扶贫试验的批件，但所有这些小额信贷机构都不是严格意义上的金融机构，也不具备一般经济实体所具有的融资资格。这种状况不仅使非政府小

额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金，而且也不能从正规金融机构进行融资，来扩大自己的业务规模。民间机构的定位也使得非政府组织专业性小额信贷机构之间的业务合作受到严重束缚。

二、额信贷内部机制的问题及原因

（一）机构的组织和管理体制

1．非政府组织小额信贷试验项目

长期发展的合法性问题还没有解决。由于中国特殊的体制问题，许多小额信贷机构依赖于政府组织建立起来，缺乏职能上的独立性，管理人员不能专职化和专业化，表现出明显的机构缺位。

2．政府主导型项目

严格地说，这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目，而将其称为扶贫项目可能更合适。从这类项目的体制多变和不适应发展的形式、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看，也说明其不具备持续性发展的目标。政府部门与农业银行业务部门之间存在“两张皮”现象，两者的责、权、利关系模糊不清或不对称，且难以监控，最终的结果很可能是造成贷款的回收率大幅下降，造成国家资财的大量浪费和流失。

3．正规金融机构农信社开展的农户小额信贷活动

目前农信社开展的农户小额信用贷款和联保贷款主要是在各级政府和中央银行的强力推动和支持下开展的，农信社本身并没有多大积极性。农信社不情愿的理由很简单，除去央行的补贴，小额贷款的成本很高，在利率不能同等幅度提高的情况下，农信社肯定要亏本。而央行的大规模的补贴能持续多久也值得考虑。

（二）资金来源问题

对于非政府小额信贷项目来说，由于小额信贷机构不能取得合法的金融机构的地位,资金在来源上就受到严格的限制。小额信贷机构不能吸收低成本的储蓄来扩展自己的业务,也不能从银行获得商业性贷款用于小额信贷。目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款，然而,只靠国外的捐赠和贷款永远不可能发展出可持续的小额信贷机构。

政府主导型的小额信贷资金主要来源于政府的扶贫信贷资金。这部分资金是农行管理的，而农行要先自筹资金，再由财政贴息。为完成国家下达的任务，如在本地无法通过吸储解决，下级农行要向上级农行拆借。因为贫困地区的贫困县吸储量很小，常规贷款尚嫌不足，所以扶贫贴息贷款需要拆借，而拆借款要付3.75‰的月息，可是发放给农户的利率则为年息3%，农行的借贷利率倒挂。再加上运作小额信贷的高成本，农行发得越多，亏得越大。所以这种资金运行方式的可持续性也是可以打上个大问号的。

（三）低利率的问题

我国地方政府主导的小额信贷大多实行低于商业银行利率。如陕西、广西等省区由政府出钱资助的小额信贷，年利率为2.88%〔3〕。作为地方政府，主要是依据我国中央政府确定并执行的扶贫开发贴息贷款的利率。这样做一方面可以不违反金融纪律；另一方面也为了体现扶贫的原则，减轻贫困贷款者的利息负担。但事与愿违，低利率存在难以克服的矛盾：