山东省高校分类管理财政拨款模式构想

形成高等学校分类管理政策研究体系模式。

研究过程中方法选择既有实证研究过程，也有思辨过程。

研究的目的是为政策制定者提供理论参考，帮助实践者与研究者理顺体系结构及所包含的因素，了解决策程序，选择决策模式。

根据方法设计，我们在进行山东省高等学校分类管理政策研究的时候，具体要运用的方法主要有文献研究法、比较研究法、调查研究和访谈研究等方法。

高等学校分类管理政策研究，不仅要有政策分析过程和分析方法，而且还要有规范的分析程序和步骤。

一般来说，规范的政策研究可以分三步进行。

第一步是对已呈现的山东省高等学校分类管理政策文本中的政策规范进行全面、系统考察，并整理、归类政策文本中的政策内容；第二步是在对政策文本分析基础上通过现实调查并进一步提炼最核心的政策内容，从而构建并论证高等教育政策内容分析的标准和依据。

在山东省高等学校分类管理政策实践中存在着许多有待解决的问题，但最为集中的问题，恐怕就是财政、教学、学科和科研等四个方面。

因此，我们就可以将这四个核心要素作为高等学校分类管理政策研究的基本内容；第三步是用已确立的分析标准和分析过程方法对高等教育政策文本中的政策规范进行深入分析。

参考文献：［1］（荷兰）弗兰斯·F·范富格特．国际高等教育政策比较研究［M］．王承绪，译．杭州：浙江教育出版社，2001．［2］联合国教科文组织．关于高等教育的变革与发展的政策性文件［C］//赵中建．全球教育发展的研究热点：90年代来自联合国教科文组织的报告．北京：教育科学出版社，2003．［3］康翠萍．一种分析范式：中国高等教育政策研究［M］．北京：人民出版社，2010．［4］孙绵涛．教育政策学［M］．武汉：武汉工业大学出版社，1997．［5］孙绵涛．教育政策论［M］．武汉：华中师范大学出版社，2002．［6］曹喆．政策分析的三个维度［J］．理论探讨，1993，（3）．［7］Dan E Inbar．教育政策基础［M］．北京：教育科学出版社，2003．［8］张芳全．教育政策［M］．台湾：师大书苑有限公司，1995．山东省高校分类管理的财政拨款模式构想王玲，宋尚桂（济南大学高等教育研究所，山东济南250022）《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011－2020年）》中已明确提出“建立高校分类体系，健全实行分类指导、分类管理和分类评估的新机制”的发展要求，然而，若想真正实现对高等学校的分类管理，构建一个与高等学校分类管理相对应的新型高等教育财政拨款模式十分必要。

一、高校分类管理财政拨款模式构建的理念基础（一）高校分层拨款之前应先分类拨款目前，山东省的高等教育财政拨款政策主要是在高等学校分层基础上构建的，即根据“985”高校、“211”高校、省重点院校、地方普通高校和高职高专等几个层次的划分来进行财政拨款。

这种拨款政策的基本特点是高校所处的层次越高，获得的财政拨款就会越多。

从过去的实践看，这种在分层基础上进行的财政拨款方式，对于激发高等学校间的质量竞争确实起到了一定的作用，但是其弊端也是显而易见的，如造成高校“同质化”程度进一步加重：各类型高校盲目地追求“大而全”，忽视特色化建设；拼命“升格”、上层次，高职要升本科，本科想上硕士点，有了硕士点想上博士点；“重科研、轻教学”，造成科研与教学发展的严重失衡，等等。

这些弊端的存在是不可忽视的，若不及时消除将严重影响到全省高等教育事业的健康发展。

众所周知，现代大学被赋予了教学、科研和社会服务三大职能，然而对于这三大职能的实现，并非一所大学或一种类型大学所能全部做到的，实际上，大学职能的多元化已经促进了多类型大学的形成与发展，如随着大学科研职能的形成，以柏林大学为代表的研究型大学逐渐发展起来；而随着大学社会服务职能的形成，以威斯康星大学为代表的服务型大学也逐渐发展起来。

因此，大学分类发展，确立不同的主体职能目标不仅是大学健康、科学发展的一种必然要求，而且也是大学发展中的一个历史性事实。

所以对高等学校实施分类管理，在高校分层拨款之前先分类拨款更符合高等教育的发展规律。

（二）高校财政拨款必须兼顾公平与效率目前我国这种只分层、不分类的财政拨款模式既存收稿日期：2012－10－18作者简介：王玲（1978－），女，辽宁沈阳人，副教授，博士，研究方向为高等教育比较。

基金项目：2009年山东省高等学校教学改革立项重点项目“山东省高等学校分类管理政策研究”（2009030）。

在公平性问题，也存在效率性问题。

首先，在公平方面，单纯的以科研水平为依据将高等学校分成三六九等，并以此为依据进行财政拨款，对于不同类型的高等院校来说是不公平的。

其次，在效率方面，在强调科研产出的财政拨款体制下，各类高校将发展的重心均放在科研上，让本应得到关注和发展的教学受到漠视与损害，这对于教学型高校和以技能培养为目标的高职高专院校来说，无疑是一种舍本逐末的做法，将从根本上降低他们的办学效率。

另外，对于科学研究而言，当前的这种拨款机制也不利于科学研究的真正繁荣。

因为过于依赖于经济因素来刺激科学研究的发展很容易导致浮躁之风盛行，事实上，这种现象已在我国高校内出现：无论哪种类型高校的教师都背上了沉重的科研负担，为了完成科研任务，教师们只能“各显神通”，不是花大价钱发文章，就是铤而走险进行“学术造假”，高校领导们更是为跑课题费尽了心思。

因此，在构建我省高校分类管理财政拨款制度时，必须树立“兼顾公平与效率”之理念，以提升高校分类管理财政拨款模式设计的科学性。

（三）高等教育财权与事权应进一步统一目前，我国仍然实行的是政府主管的高等教育财政拨款制度，在这种制度下，政府是拨款的主体，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，而教育部门不能直接掌握教育经费的预算、预算执行和决策，只能靠财政部门反馈。

显然，这种财权与事权相分离的拨款方式，容易导致高等教育发展过于依赖于政府导向，而忽视对高等教育发展自身规律的认识；容易削弱财政拨款对高等教育发展的宏观导向作用；容易使我国高等教育的办学自主权受到损害，高等学校常常为了获得更多的财政拨款，不得不按照政府的意愿办学，从而忽视自身的特色发展；同时，也容易导致政府有关部门只注重根据财力的大小来做教育预算，这种预算一般只是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，这使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。

因此，山东省若想建立起高等教育分类管理体系，一个重要的前提就是要更大程度地促进高等教育财权与事权的统一，这样教育部门才能更有效地行使职责。

二、高校分类管理的财政拨款模式设计依据以上理念，本文尝试构建一种分类与分层相结合，成本与绩效相结合，稳定与发展相结合的多功能、体系化的财政拨款模式。

此种财政拨款模式主要由省级政府的高校分类拨款和各类高校管理委员会的分层拨款两个部分构成，其基本的操作流程请见图1所示。

图1山东省高校分类管理财政拨款模式操作流程（一）省级政府的高校分类拨款根据以上操作流程，省级政府的主要职责应是对高等院校进行分类性的财政拨款。

但若想实现这种分类性的财政拨款，就必须对目前我国使用的“综合定额+专项补助”的高等教育财政拨款方式进行改革。

首先，在综合定额部分应对不同类型的学校进行分别的成本核算。

目前，我国政府对高等学校的拨款标准主要是参照生均成本确定的。

所谓教育生均成本，是指一定时期内每位学生为接受教育服务活动所应负担的教育资源耗费的价值，可以用教育总成本除以学生总数量来表示。

［1］（P194）但是，我们知道，对于接受不同类型高等教育的学生而言，他们所需要的教育资源是不同的，因此，他们所耗费的教育资源类型与价值也是不同的，例如对于基础型大学而言，学生对教师科研水平的要求较高，所以需要提供更多的科研经费投入；而对于应用型大学而言，学生对教师的教学水平以及学校的教学条件要求较高，所以需要将更多的人力、物力与财力投向教学。

因此，为了确保生均拨款的公正性与客观性，在给不同类型高校拨款时，应依据其特点与实际需求进行教育成本核算。

其次，用发展性拨款代替专项拨款。

在“综合定额+专项补助”的高等教育财政拨款模式中，“专项补助”主要是国家为保证各高校的一些重点发展项目而给予的财政补贴。

但是，随着我国各项高等教育改革措施的相继出台，各个学校的新上项目不断增多，“专项经费”拨款已远远大于“综合定额”，而且“专项经费”核定行政性、随意性较大、透明性不高，易造成各高校间的非正常性竞争；同时，由于专项经费数额较大，还易使一些高校产生对上“等、靠、要”，对内“管、卡、压”等一系列不正常现象。

因此，笔者建议，取消“专项补助”拨款方式，代之以发展性拨款。

所谓发展性拨款，是指政府基于各类高等学校的发展需求而进行的一种财政拨款方式。

发展性财政拨款应坚持“按需分配”的原则，注重不同类型高等学校的不同发展方向与发展需求。

采用发展性财政拨款方式的关键在于正确评估各类型高校的发展方向与发展需求。

在这方面，省政府在综合评估国际国内各类型高校的发展趋势的同时，应设立“各类型高校管理委员会”，为其收集、论证各类型高校的发展经费需求。

在发展性拨款部分，可采用调研、论证数据支撑前提下的协商拨款模式。

（二）各类型高校管理委员会的分层拨款各类型高校管理委员会是介于省政府和各类高校之间的一种组织机构，它在政府与高校之间起到“缓冲器”的作用。

各类型高校管理委员会应主要由政府官员、教育专家、学者、工商界人士等人员组成。

其主要职能是为政府制定各类型大学的财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，并与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。

同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。

根据高等教育分类管理财政拨款模式的基本操作流程设计，省政府的高等教育财政拨款应分拨给各类型高校管理委员会，然后再由各类型高校管理委员会分拨给相关高校。

但与省级政府的分类拨款思路不同，各类型高校管理委员会应主要实行分层拨款，因此，各类型高校管理委员会除了要对其所管理类型高校的办学成本与发展需求进行评估之外，还需要对高校的办学效益进行评估，并将拨款与评估结果挂钩，以实现分层次拨款。

总之，各类型高校管理委员会的分层拨款部分，应采取“成本拨款+绩效拨款+专项拨款”的拨款模式，此种模式一方面可以有效地保证各类高校的实际办学需求，一方面还有利于促进同类高校间的质量竞争，从而形成多类型高校并进齐发的良好局面。

而为了促进各类型高校管理委员会的分层财政拨款的顺利实现，山东省应首先完善以下两方面的工作。

第一，促进高等教育社会评估中介机构的建立与发展。

山东省应积极促进高等教育社会评估中介机构的建立与发展，以便为各类高等教育管理委员会提供高校的质量评估数据，作为高校分层拨款的依据。

具体发展建议如下：①政府应出台优惠政策、技术支持与资金支持，积极扶持高等教育社会评估机构的发展，提高社会力量举办高等教育社会评估中介机构的积极性。