浅谈新时期的粮食行政执法

浅谈新时期的粮食行政执

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浅谈新时期的粮食行政执法

目前粮食购销市场已全面放开，国务院高度重视粮食市场的执法监管工作，温家宝总理在批示中指出：“粮食市场放开后，粮食企业准入制度，特别是资质检查就应该立即建立健全并严格执行，一切都应该依法办事，都应该形成规范的制度，都应该加强有效的监管。”本文拟就加强粮食行政管理的必要性、目前粮食行政执法工作中存在的突出问题以及如何做好新时期的粮食行政执法工作，谈点粗浅的看法。

一、加强粮食行政管理的必要性

市场机制对于一般商品供求的调节是高效的，但对粮食商品却不完全尽然。市场机制在调节粮食供求中往往会出现一些弊端。最典型的例子就是“粮食少时多渠道；粮食多时少渠道”，出现逆向调节。这主要是我国粮食商品的特殊性决定的。一是粮食的需求在一定程度上是缺乏弹性的，通过价格调节消费量，效果十分有限。二是我国粮食生产本身存在自然波动性。农业基础设施比较落后，粮食

生产基本上还是靠天吃饭。三是粮食生产的资源供给有限。对于我国这样一个耕地和水资源严重不足的国家，粮食的增产主要依赖增加单产，而单产增长到一定程度后，边际回报率将下降。四是粮食生产一旦萎缩，往往是不可逆的，如果市场价格持续下跌或者比价长期不合理对粮食生产的作用将是破坏性的。五是目前粮食倘无替代品。依赖进口解决我国的粮食问题是不现实的，不仅国际市场难似承受，对我国这样的低收入国家也会产生严重的后果。六是我国粮食市场是从传统的计划经济逐步转轨而成，在转轨过程中还存在许多问题和缺陷，仅靠市场自身无法完全弥补，甚至出现逆向调节。

我国粮食生产与流通中资源短缺，及不稳定、不均衡的现实状况，决定了我国必须走市场调节和行政管理相结合的路子，充分发挥政府职能，利用经济法规和行政管理对粮食市场进行有效的监管调控，掌握准确的库存数字，确保粮食质量，规范粮食流通秩序。只有这样才能真正形成既开放活跃、又规范有序的粮食市场。因

此，实行宏观调控和对市场的执法监管，对维护粮食流通秩序、维护粮食生产者经营者和消费者的合法权益以及保证国家粮食安全具有重大意义，是非常必要的。

二、目前粮食行政执法工作中存在的突出问题

受粮食供求形势变化以及粮食行政管理部门职能改变等因素的影响，我国粮食流通市场正在发生重大变化，使当前粮食流通执法监管工作遇到了许多新问题。比较突出的问题体现在以下几个方面：

(一)市场主体多元化给市场执法监管带来新的压力。以市场化为导向的新一轮粮食流通体制改革正在全国范围内全面铺开，其中一个明显特点是：从政策层面上，允许和鼓励不同所有制市场主体进入粮食收购市场，这样丛根本上打破了只有国有粮食购销企业才能从事

粮食收购活动的格局。据2004年的有关数据，有为数不少的省份在办理粮食收购许可证的粮食经营者中，个体工商户均超过了半数。其中安徽省72％，江苏省51．2％，四川省51％，仅就济南市长清区而言也达到了68%，从而呈现出点多、面广、分散、无序等动态性特征，给市场执法监管带来了不少压力。

（二）粮食行政管理部门的观念有待于进一步转变。《粮食流通管理条例》赋予了各级粮食行政管理部门在粮食流通执法监管中的执法权，其执法行为的相对人，是一切从事粮食经营活动的法人、其他经济组织和个体工商户。目前各级粮食行政管理部门还没有从过去主管国有粮食企业转变到依法行政、公平执法，做好全社会粮食流通监管工作上来，或观念转变较慢，工作上处于被动，还没有完全改变自己在粮食流通中的角色，影响了市场监管效果。

（三）部分个体私营粮食经营者不具备法定经营加工条件，使供应市场的粮食（原料或成品粮）质量得不到保证。一些个体粮食经营者不具备《粮食流通管理条例》规定的加工条件而从事粮食经营活动，有的加工企业没有原料仓库，购入的粮食露天存放，有的虽有原料和成品库房，但条件比较差，不具备防潮、隔热等性能；有的个体收购加工户普遍缺乏安全保粮知识等，此类个体粮食收购加工者，很难保证粮食在流通和销售过程中的质量。

（四）粮食收购业户的质量检化验制度不健全。《粮食流通管理条例》第十九条规定，要建立粮食的出入库检化验制度。但从目前情况看，尚有相当一部分个体收购业户不具备检化验条件。有的检化验仪器不齐全，有的技术力量和能力达不到要求，粮食质量很难在收购、储存、销售等流通环节中得到保证，也无法从粮食收购源头上实施执法监管。

(五)统计制度、经营台账不健全，给粮食的执法监管带来了难度。《粮食流通管理条例》第二十三条明确规定粮食经营者在粮食经营活动中必须建立经营台账，严格执行统计制度。目的在于通过真实可靠的数据，为各级政府提供可靠的决策依据，便于国家的宏观调控和监督检查。但在执法秉公执法检查中发现一些企业尤其是私营企业账务处理比较混乱。这些现象既不利于他们自身的经营，也不利于粮食局实施执法监管。

（六)经营企业对粮食管理政策不甚了解，造成执法难。由于宣传不封位，社会上多数人仍认为粮食局是一个国有经济的“大粮商”，群众对粮食部门行使行政执法权认知程度和认可程度不够，对《粮食流通管理条例》规定的具体法律条文，有关禁止的行为缺乏应有的了解，不自觉违法行为较为普遍，并且在行政执法工作中常常遇到被管理对象不配合、拒绝检查的现象，从而造成执法难的局面。

(七)粮食流通执法监管机制有待于进一步完善。主要是执法检查机构和队伍不健全，粮食部门的机构、人员和经费与《粮食流通管理条例》赋予的职能不相适应。粮食市场执法监管是一项繁重而艰巨的任务，涉及行政诉讼法、行政许可法、行政复议法、行政处罚法、产品质量法、食品卫生法、价格法、统计法及粮食行业本身的《粮食流通管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食监督检查工作规程(试行)》等诸多法律法规，必须遵守和执行的法律法规条文较多，加之多种所有制市场主体和相互竞争的局面已经形成，粮食经营者点多面广，规模大小不一，素质参差不齐，粮食经营者的流动性也日益增强，因此，市场执法监管的难度很大。但目前许多地方的县级粮食部门编制少、经费严重不足，要做到依法行政面临不少困难。一是行政执法主体的合法性问题。县级粮食部门多为事业单位，职能增加后，行政编制却没有增加，现行粮食行政执法只能由少数业务人员兼任，有的县（市）没有专职的粮食行政执法队伍。二是粮食行政执法经费不落实。按照国务院有关文件精神，粮食