香港：发展城市公共交通优先体系背后的经济学和管理学

香港：发展城市公共交通优先体系背后的经济学和管理学

引言

凡是到过香港的人，都可以轻易观察到那个典型的‘港式’城市形象：维多利亚港湾两旁高楼的层层叠叠、繁华商业区的熙熙攘攘、狭窄街道的车水马龙。不过，当有机会到香港郊野地区或者众多的岛屿一游的时候，这个城市又呈现出其完全不同的一面：宁静谐趣的绿色山野小径和一望无际的蔚蓝海岸其实就在离开每个家庭不到30分钟的路程内。这闹静相邻的景象恰恰反映出香港城市发展上的最大特色：在这个1100平方公里的土地上，经过100多年的城市化所形成的建成区面积仍然只占城市总面积的18%（对照深圳：25年的城市化形成了的占总面积40%的建成区）。690万人口集中居住和工作在不到200平方公里的空间，自然是‘立体发展’，楼挨着楼。而正是这种城市空间格局决定了她那同样独特的交通运输体系。

今天，香港有1100万人次每天乘搭公共交通工具上学放学和上下班，占整个通勤人数的89%。这是世界最高的公交搭乘比例（比较：美国主要城市都在10%-20%左右，西欧城市在20%-40%，中国主要城市在20%-50%）。这个公交系统也是相当多元化的，它包括地铁和郊区铁路（占公交系统的36.5%），大型巴士（占35.1%），小型公共巴士（16座，占16%），居民巴士（占1.4%），轮渡（占1.6%），有轨电车、和小型出租车，（即的士，占8.6%）。

在香港可以看到很多漂亮干净的名牌高档小轿车，据称这里是世界城市中拥有显示身价的劳斯莱斯牌轿车最多的地方。但是，事实上香港是世界主要发达城市中人均汽车拥有量最低的三个城市之一（另外两个是纽约和新加坡）。到2005年底，香港注册的私人轿车为338311辆。以690万人口计算，平均每百人五辆私家车，或者百个家庭20辆（对比：美国目前每百人70辆）。可以说，如果把世界城市交通分为以私人小汽车为主和公交为主的两大基本体系，美国的洛杉矶和中国的香港可看作这两大阵营的极端代表者。图1列出了世界37个城市人均私人汽车使用量和城市人均产值的关系，显示香港在高收入水平上限制使用私人汽车的成功。

图1 世界37个城市人家产值与人均轿车使用量的关系（1990年数据）

上面这个简短的介绍让我们看到了香港以公交为本的特点。但是，人们更关心的是：为什么这样的城市交通体系可以建立？怎样可以做到控制私人汽车的增长和使用而同时保证公共交通优先？发展这样的体系遇到的主要问题在哪里？什么样的制度使得这样的交通体系可以持续？我这里将以有限的篇幅尽量努力回答上述问题，得到一些值得我国大城市借鉴的东西。

香港发展公交优先体系的过程与经验

四十年前，也就是二十世纪六十年代中期，香港开始接触和接受西方刚刚兴起的城市交通规划思想，着手了早期的城市交通调研，六十年代末进行了第一次整体城市交通发展研究。就是在那个最初的研究中确立了‘公共交通优先’的基本指导思想，并且配以了一系列相关的政策，成为政策白皮书，1989年修订之后，自始至终地贯彻到今天。当时确定公交优先的原因有以下两个。首先，充分认识到香港发展空间的局限——作为一个殖民地城市，除了填海，它的‘尺寸’绝对不会增加。而这宝贵的土地资源必须有效利用。因为道路系统是占用土地资源的一个大项，所以，如何最有效地使用路面，或者发展不占用路面的交通系统，对于香港来说极为重要。其次，香港需要处理大量的低收入移民和劳工，不仅要为他们提供廉价的基本居所（即‘公共屋邨’又称廉租屋，那里居住的人口占到总人口的50%以上），更要配合这样的大型高密度屋邨建设发展相应的公共交通系统。

既然这个城市的土地是最宝贵的，发展一个相应的城市交通系统就有两件事要做好：第一，将路面交通运输工具就以单位路面空间利用率排座次，然后给予优先权。巴士道路利用效率最高，排第一并从道路使用上给予最大优先权，小型巴士第二，出租车（的士）再次，私人汽车因为每车平均载人数最低所以排最后、不仅没有优先权，还要通过在中心区设立有限的停车位、高油税和高轮胎税等经济手段来限制其使用。第二，不断建设地铁或高架铁路，提高这种大运量、高效率、无塞车、不占路面空间的运输方式在整个运输系统中的比重。在发展铁路系统的过程中，一并发展了所谓‘铁路站场上盖物业’，就是将人口活动的地点（居住和商务）相对集中地建设在距离地铁站150米半径内，沿线铸成糖葫芦串式的空间发展形态，或者通过免费转乘巴士驳接大型公共屋邨。这种‘大运量运输方式+高密度住宅小区’成为香港城市建设的最大特色之一。发展‘铁路站场上盖物业’除了体现了城市活动和居住布局与城市交通网线布局同步规划和发展之外，还体现了背后的价值流和资金流的重要关系。由于铁路线路的专营和网络独立性，其无交通阻塞的特点使它可以明显地改善所连接地点之间的可达性。在市场经济条件下，这种改善给乘客带来出行时间上的节约（accessibility-ledtravel-timesavings）会自动转化为铁路站上盖和附近地点地租的上升。因此，如果将铁路站上盖物业的发展权交给铁路系统的运营商，则可以将这种出行时间节约带来的额外租金转化为铁路运营的资金。香港政府在地铁发展时就是采用这种政策，（参见图2）而香港地铁公司是世界寥寥无几的盈利城市铁路系统之一，其50%以上的资金收入不是来自票务，而是物业和广告的租金。

图2 铁路可达性提高与铁路站上盖物业的发展形成的铁路网发展的良性资金链

除了铁路系统，提供第二大单元运输能力的是巴士（大型公共汽车）系统。它与铁路不同，虽然占用宝贵的路面，但其网络的灵活性始终是铁路望尘莫及的。因此，如果说铁路系统提供了城市运输的脊梁，一个有效率的巴士服务就似一个覆盖城市全身的血管系统，保障城市的正常运作。这个系统成功与否有三个关键：一是有一个良好的自组织体系，二是有个与城市发展的配合机制，三是有一套有效的监督控制公交体系运作的办法。所谓自组织体系，是指一个有竞争又有合作的市场机制。世界上多数城市的公交或者巴士系统是非盈利的，或者说，是政府补贴下的福利型运营。而香港从整体交通运输规划的一开始，就支持一种非公营的竞争市场机制来运行巴士系统。考虑到巴士公司需要一个基本市场规模才能盈利，政府有意给每个巴士公司一定的地段与线路组合，以保证其生存条件，例如九龙巴士公司在九龙和新界地区基本是垄断的独家生意，而其来往港岛地区的过海线路则要与其它巴士公司同线路直接竞争。与城市发展配合，是指如何保证新区与老区、高密度高流量地区与低密度低流量地区都得到适当的服务。政府假设私营巴士公司在市场竞争机制中是以牟利为目标的，因此其行为如果不加管制，其车辆必然只走赚钱的线路，放弃不赚钱的地段。这样，政府就在批出专营权时，肥瘦搭配地捆绑线路，交给同一家中标公司经营，并设置下限服务标准，例如主要时段的发车间隔时间，以保证巴士所到之处都有一定水平的公交服务。

巴士和铁路仍然不能覆盖所有地点，特别是人口密度低和道路狭窄的地方。这两类地方又往往是居住方面有特色的地点，可能是沿海或者山顶的高尚住宅地区，也可能是缺少投资的旧街陋巷。对于前者，不提供公共交通服务，就等于变相鼓励私人汽车的使用；对于后者，不提供公交服务是社会的不平等。所以，政府不仅接受了六十年代自动冒起的小巴（14座），还因势利导地将其合法化和专营化，让它成为巴士的补充，提供两种一般巴士做不到的事情，一是由绿色小巴系统提供相对低密度居住地段的交通；二是由红色小巴系统负责处理不定时、不定点的人流聚集点，例如大型集会的散场时刻。所谓红小巴，是一种价格、路线都可以自由变动的公交工具，专门接送夜班工人、集会散场人群等常规公交无法处理的客流。这样，不同的交通工具形成一个多元组合公交系统，不仅有效覆盖全市所有地区，也服务了不同的人群和活动，成为私家车的有效和有力的竞争者。

保证这样一个多元系统正常运行需要有一个有效的监察和控制系统，因为城市交通服务