人民调解与诉讼调解衔接的理论

2012年第1期山东社会科学

No．1总第197期

SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．197

收稿日期：2011－12－18

作者简介：刘俊娥，河北省沧州市委党校政策法律教研室讲师，研究方向：法学；

刘文静，河北省石家庄市委党校法学教育研究讲师，研究方向：法学。

人民调解与诉讼调解衔接的理论探讨

刘俊娥

刘文静

（沧州市委党校，河北沧州061000）

［摘要］新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠传统的解决机制，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。

［关键词］人民调解；诉讼调解；衔接［中图分类号］

D925．1［文献标识码］A ［文章编号］

1003－4145［2012］01－0159－02和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，面对新时期日益增多，并呈现出复杂化、尖锐化和群体化特点的人民内部矛盾，传统、单一、各自为政的纠纷解决机制已经不能适应形势发展的需要，建立多元化、多渠道、协同作战的纠纷解决机制已迫在眉睫。如何更加合理地设计这一制度衔接，更好地使两者的功能得到有效整合发挥，对于快速、彻底解决大量纠纷，构建社会主义和谐社会具有重要的理论和实践意义。

一、人民调解与诉讼调解衔接的必然性

（一）传统的纠纷解决机制已经不能满足定纷止争之需我国传统的纠纷解决方式有非诉讼（包括民商事仲裁、人民调解、行政裁决以及民间组织调解）和诉讼两大类。非诉讼化解矛盾纠纷具有成本低、

方便快捷、社会对立面少的特点，在中国虽然具有坚实的、深厚的民族文化底蕴和广泛的社会基础，却存在解决纠纷方式的随意性大，不能完全保证合法性，有的调而无果，且非诉调解达成的协议缺乏权威性、确定性和强制力，人民调解工作的积极性不高，群众选择其解决纠纷的积极性也不高。然而大量的纠纷诉诸于法院，当事人无疑是希望自己的诉求尽可能迅速而又合法地得到法院的圆满解决。可见，现有的纠纷解决机制面临着越来越多的挑战，仅靠任何一种传统纠纷解决方式都不可能解决所有复杂的社会矛盾。只有建立科学、合理、有效的矛盾纠纷解决机制，以最适合的方式及时解决纠纷，使矛盾化解在萌芽状态，才能实现社会和谐。

（二）两者衔接是建立和完善多元化纠纷解决机制的需要

多元化纠纷解决机制是多种纠纷解决方式的有机结合和互补与互动，而不是简单的并列。当前，我国也正在建立

以司法为核心的多元化纠纷解决系统，但其相互之间的关系不够明确。人民调解与诉讼调解作为多元化纠纷解决机制中的两个重要组成部分，只有通过相互衔接，互相配合，形成合力，共同发挥作用，才能促进整个系统的良性运作，真正符合多元化纠纷解决机制的要求，适应多元化社会的需要。

二、人民调解与诉讼调解衔接存在的问题（一）诉讼至上的一元化思路仍占主流

纠纷发生时，大部分当事人选择以诉讼方式解决，而人民调解、行业调解、行政调解等各种非讼纠纷解决方式却由于人们对其功能、程序和优点了解不够，难以被适用。同时律师界对非诉化解纠纷机制的认识参差不齐，一些诉讼代理人从自身利益出发，对调解存在抵触情绪，行业整体性参与积极性不高。

1．群众性自治组织的定性有待进一步探讨

司法部2002年颁布的《人民调解工作若干规定》第2条规定：“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。”由此可知，群众性和自治性是人民调解组织的根本特征。但目前在调解组织发展的专业化进程中，无论是从人员组成、作用、职能还是工作程序、领导关系来看，都难以将人民调解委员会定性为群众性的自治组织，实际上是政府的一个人员构成多元化的综合性纠纷解决机构。同时，从长远来看，人民调解组织的专业化、职业化和社会化发展，离不开政府的指导及参与。

2．人民调解作为诉讼与非诉讼相衔接机制的主体之一，还存在着许多的问题

大部分基层调解组织的调解人员政治素质、业务水平、法律知识和调解能力等方面一般不是很高，处理纠纷往往只能凭“老经验”和乡规习俗，调解质量不高，很难在处理纠纷上做到“案结事了、息事宁人”的真正效果。

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3．程序规则缺失，现有意见效力层次较低

诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制目前来看，还是一个新生事物，虽然有最高人民法院相关司法解释作为基础，但其内容大多为原则性规定，现行的法律没有规定哪些类型纠纷必须首先通过非诉讼程序解决，也未完全明确各化解纠纷主体的分工和责任，使得一些做法在程序规则上没有依据或缺乏稳定性。不同的地区各自出台相关规则，其效力层次偏低，在司法解释或法律法规相没有明确规定时，只能是一些非实质性操作层面的探索。

三、实现人民调解与诉讼调解制度衔接的途径

（一）加强对人民调解的指导和培训。

人民调解的正确定位是社会矛盾纠纷的“第一道防线”，人民调解只能加强而不能削弱。要充分发挥人民调解的诉讼替代作用，使大量婚姻、家庭、侵权纠纷解决在基层，通过沟通和说服，促进人际关系的和谐，维护社会关系的稳定和融洽。

1．人民调解指导员制度。法院选派具有丰富民事审判经验的法官到各乡镇担任人民调解指导员，指导人民调解工作。人民调解指导员负责对该乡镇或社区的人民调解员进行人民调解工作的业务指导与培训工作。作为人民调解指导员的法官要将指导员的姓名、电话印发给各街镇、村（居）人民调解组织。帮助人民调解委员会在规范运行机制、工作程序、工作制度、调解方式及文书制作，同时接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询。

2．人民法院要加强对民调组织的业务培训。加强对民调委员的业务指导可以采取各类方式：一是定期举办培训班。培训形式包括定期或不定期的系统授课、专题讲座，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的新颁布的法律、法规等知识以及调解方法、技巧；二是包片指导方式。由法庭的审判人员具体负责一个街镇的民调指导工作，时常到民调委员处了解情况，进行指导。三是以会代训方式。法院审判人员可以定期参与各街镇调组织例会进行答疑释惑；四是以庭代训方式。对一些典型案件，法院可以到各街镇村居就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者各基层法庭及业务庭经常选择一些典型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，特别是提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力。

（二）加强工作制度和程序的衔接

1．程序衔接。一是建立诉前调解机制。为了发挥法院对附设诉前调解的指导优势，派遣法官专司诉前调解的监督指导职责，帮助解决出现的问题，保证诉前调解的质量。调解程序应保持灵活性，不必拘泥于固有程式，应注意营造一种友好和谐合作的氛围。二是建立诉讼中委托调解制度，三是设立专项巡回法庭专门处理调诉对接纠纷。四是建立经诉外调解程序的“诉讼绿色通道”，方便快捷地巩固诉外调解的工作成果。

2．效力衔接。对诉外调解成功，当事人达成调解协议后又反悔的案件，要严格按照《人民调解规定》处理。经过诉前调解达成一致意见，如当事人要求法院出具调解书，该书面调解书具有法律效力，可以作为向法院申请执行的法律依据。对于调解不成的纠纷，可以直接进入案件的快速审理程序，在规定的较短时间内予以解决。

3．救济途径的衔接。一是对于违反当事人自愿、处分原则的、违反法律禁止性规定的、损害国家、集体及社会公共利益的诉外调解协议，法院应确认无效或者撤销。二是当事人凭已生效的诉外调解协议向法院申请支付令或对具有债权内容的诉外调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力申请法院强制执行的，法院强制执行前，应予以司法审查。三是法院在审理涉及人民调解协议的案件时，应将生效的裁判文书副本定期抄报给司法行政机关和调解组织；对于判决诉外调解协议无效或变更、撤销的，应及时向诉外调解组织反馈，做到信息畅通，促进提高。

（三）完善立法，为健全街接机制消除体制障碍

1．从立法层面为衔接机制提供更为明确、具体的法律依据

通过立法，一方面将纠纷分门别类，明确各化解纠纷主体的分工和责任，设定非诉前置程序。属地纠纷要通过各级政府，专门纠纷要通过行业协会，或调解，或仲裁。当调解或仲裁失败方可启动诉讼程序。使当事人不仅能获得便利的、多层次的法律服务，充分保障其依法行使诉权。同时又能避免各主体相互推诿，化解纠纷不及时。另一方面规范调解员的任职资格以及调委会的经费保障，形成一种不同于目前的程序相对规范、人员法律素养较高、组织严密系统的体制机制，才能够真正实现案结事了、息事宁人。

2．进一步规范调解协议的司法确认

一方面，从法律制度上明确调解协议司法确认案件的具体操作程序。从目前的情况来看，要全面修改刑事、民事、行政等方面的相关法律比较困难，最为现实可行的方法是由最高法院出台相关的司法解释，明确调解协议司法确认案件的具体操作程序。另一方面，在立法上明确各类非诉调解协议的效力。人民法院应当严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法确认人民调解协议的法律效力。同时，对纠纷当事人在其他调解组织下达成的调解协议，只要属双方当事人的真实意思表示、不违反法律法规强制性规定的，一般也应当确认其效力。

构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制，涉及部门众多，是一个社会系统工程，不是一蹴而就的，总体上还处于起步阶段，各种纠纷解决方式之间的协调性不强，当事人选择非诉讼方式的积极性不高，诉讼调解也有待进一步加强和规范，不仅需要对现行立法进行修改与完善，还需要社会环境的保障。

（责任编辑：宋绪芬）

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