《公共管理学》重点总结-陈振明版

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第一章导论

公共管理学：是运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学和政策分析学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科。它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用学科

具有贴近实践和实际操作性的特点。

公共管理学研究对象：公共事物的管理过程及其规律

公共管理的主体：公共部门

公共管理的对象：公共事物

公共管理的目的：维护公共利益，促进社会协调发展，提供公共服务

公共管理的范围和内容：公共部门研究、公共管理过程研究、公共管理一般方法研究、公共管理外部环境研究等

公共利益：公共管理的目标具有客观性和社会共享性

公共事物：公共管理的客体公共事物是指涉及社会成员的公共利益、满足其共同需要、关系其整体利益的一系列活动，以及这些活动的最终结果。

具有社会性、公益性、非营利性和规模性

公共权力：实现公共管理的前提公共权力是指公共机构处理公共事物的权力政府是凌驾于社会之上的公共机构

新公共管理：政策的执行、公共服务的提供等职责可以转移至非政府公共部门甚至私人部门。公共管理：是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。

公共行政与公共管理的关系：

广义上，公共行政和公共管理二者的外延是相等的，都可以理解为公共部门对公共事物所进行的管理活动。

公共行政有狭义和广义之分，狭义上是指政府对自身事物的管理，广义上是指政府对包括自身事物在内的整个社会的管理。

宏观层面的公共管理，指的是政治学意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治治理。

中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治/行政二分法（政治是国家意志的体现，行政是国家意识的执行）下，公共行政或公共管理都是公共部门管理的具体模式。

在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。此层面上公共部门与私人部门的管理具有相通性。

公共行政与公共管理的区别：

（1）公共行政与公共管理相比是一个较旧术语。

（2）“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：取得某些结果和取得这些结果的管理者的个人责任。

（3）公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策；管理则包括“行政”在内，而且也涉及到组织，即以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。

（4）公共行政注重过程、程序和符合规定；公共管理涉及的内容和范围更为广泛，它不一定只发生在组织机构的内部，它包括了管理战略、外部环境处理以及组织的广泛使命和目标等。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和以结果为导向来承担责任。

（5）公共行政采用的是僵死的、等级制的官僚制组织形式。公共管理往往采用更为弹性的、以市场为基础的形式（是一种政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的变革）。公共管理的特点

（1）公共管理承认政府部门治理的正当性（法治政府）

（2）有限责任政府

（3）公共管理社会化：公私合作、政府与社会共同治理

（4）进行专业化管理并明确管理者的责任

（5）全方位绩效管理：政府再造、公共部门改革、新公共管理、管理主义、企业型政府等政府改革运动

（6）公共管理强调多元价值：强调民主、分权、制衡、人权、多元主义、公平、正义、法治等理念或价值

（7）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法

（8）公共管理以公共福利和公共利益为目标

公共管理的特质

（1）公共管理是一个整合性概念

公共管理在“什么”和“为何”层面上沿袭公共行政，而在如何层面上沿袭企业管理；

在维护其公共利益性质层面上沿袭公共部门的“公共”特性，在如何整合资源和提高

效率等层面上运用私人部门的一些管理手段和管理精神；

整合公共部门和私人部门所能运用的各种工具。

（2）公共管理借用私人部门的管理手段，但并未改变其公共性质。

公共管理的公共性体现在：公共管理主体即公共部门的“公共性”；管理手段即公权

力的“公共性”；价值观即公平、正义的“公共性”；目标即公共利益的“公共性”。强调

社会价值与责任。

（3）公共管理重视与外部环境的整合，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。

（4）公共管理不完全等于“政府管理”，是一种新治理。公共部门的管理者包括政府、私人部门、非营利部门和非政府组织。

（5）公共管理关注和重视政府改革和再造。

（6）公共管理是一个科际整合的研究领域，需要运用政治学、经济学、管理学、社会学、心理学等诸多理论和方法。

公共管理与私人部门管理的区别

（1）政治权威与经济权威

公共部门的管理往往栖身在政治制度背景之中，不可避免地包括政治权威的作用。许

多公共管理活动具有强制性。

私人部门管理则更多融合于市场机制，其权威的行使更多来自于市场或经济权威，

而不是公权力或以国家强制力为后盾

（2）多元制衡与自主性

（3）公共利益与私人利益

（4）法的支配与意思自治

（5）政府与市场

（6）多元理性与经济理性

公共管理的产生与发展

一、早期的公共行政（19世纪末以前）

二、传统的公共行政模式（19世纪末至20世纪七十年代）

三、公共管理模式（20世纪70年代至今）

传统公共行政模式的特征

（1）行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格等级制模式的基础之上，层次分明，权力集中，政府官员分工细致

（2）由常任的、中立的和无个性特征的官员任职（非人格化的行为方式），按照固定的行政程序和规范处理公务，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策

（3）以过程而不是以结果为运行基础，立足于制定要遵循的程序而不重视成果

传统公共行政模式两大支柱理论：

1、韦伯的官僚制理论

2、政治与行政二分法下的政治控制理论

现代官僚体系的六项原则：

（1）固定和法定的管辖范围的原则

（2）公职等级制和权力等级化的原则

（3）现代公职管理建立在保存书面文件的基础之上

（4）公职管理（职业化）。

（5）专职化

政治与行政二分法下的政治控制理论：（伍德罗·威尔逊在1886年提出）

应将政治与行政分开；应将政策与行政分开

政治（制定政策规则）与行政（执行政策和提供公共服务）分离，可以减少政党分赃、贪污腐化和独断专行决策的发生

传统公共行政的基本原理

（1）政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织

（2）政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者

（3）政治与行政能够分离。

（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚

传统公共行政模式的不足：缺乏效率、管理上的低能、行动迟缓、创新不足等

（1）政治控制模式既不充分也不符合逻辑。消极控制难以适应现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色；

（2）官僚制理论可能产生非民主化趋势、创新动力不足、效率不高等社会问题；

（3）公共选择学派认为官僚制背离了自由，与市场作用相比效率太低，主张采用缩减政府规模为目标的政策。

新公共管理：

政策的执行、公共服务的提供等职责可以转移至非政府公共部门甚至私人部门。

以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。

新公共管理模式存在某些共同点

（1）代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。

（2）明确表示脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。

（3）明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，同样可以对计划方案进行系统评估。这些做法背后的推动力是“三E”：经济、效率和效能（4）资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的。