中国外汇管理体制法律问题分析

中国外汇管理体制的法律问题分析

摘要：我国自改革开放以来，为维护国际收支的平衡和汇率的稳定，相继制定了一系列外汇管理方面的行政法规和部门规章，初步形成了外汇管理法律制度的基本框架。但我国当前的外汇管理法律制度还存在着诸多的缺失与不足，因此,如何进一步改进和完善我国的外汇管理法律制度，已成为摆在我国立法机关和外汇主管部门面前的一项紧迫任务。

关键词：外汇管理法律制度缺陷完善

全球经济刚刚从金融危机的冲击中挣扎而出，各国政府就迫不及待开始审视自身的经济政策，希望在原有的基础上进行更符合自身经济发展的修正。由于外汇管理体制不仅是各国金融法规的重要组成部分，而且也是各国政府对经济实行宏观调控的有效手段之一，因此对外汇管理体制的研究成为了目前各国政府关注的焦点。一、我国现行的外汇管理法律制度研究

改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，由于外汇资源短缺，我国一直实行比较严格的外汇管制。1978年实行改革开放以来，我国外汇管理体制改革有序地由高度集中的外汇管理体制向与社会主义市场经济相适应的外汇管理体制转变。1996年12月我国实现了人民币经常项目可兑换、对资本项目外汇进行严格管理，初步建立了适应社会主义市场经济的外汇管理体制包括以下几个方面：1、人民币经常项目可兑换；2、资本项目部分管制；3、加强对金融机构外汇业务的监督和管理；4、不断改进的人民币汇率

形成机制；5、不断完善的国际收支监测体系；6、逐步建立科学有效的外汇管理法规体系。①

二、我国外汇管理体制存在的法律制度问题及分析

（一）外汇储备多以政策指导缺少法律规范

在长期严格的外汇直接管制下，”储备万能论”和”国家外汇所有制优越论”盛行，在这些观念的支配下，多种外汇经营主体或从市场上消失，或者蜕化为国家外汇经营的代理机构。国家直接持有外汇，直接分配和经营外汇。如果单纯从本国静态的对内对外的主权利益考察，这些观点自然有其可取之处。但是外汇管制是货币自由兑换的对立物，过度倾向于通过强制干预来保护不健全的外汇市场，其弊端是极其明显的，也是不可取的。

法律规范的缺失带来的这些问题导致外汇管理更倾向于政策的规范，致使法律规制位阶的降低，甚至于缺失，这对于目前困境的解决及外汇管理的长期发展甚为不利，也阻碍了外汇管理法律制度的体系完善。

（二）个人外汇管理制度存在的法律问题

首先是境内个人和境外个人账户间的资金划转管理存在难度；其次，提钞用途证明材料规定不明确，当日累计管理的主体和范围界定不清；再次，《个人外汇管理办法》部分规定过于简单，不符合我国外汇市场现状，这主要表现在对外币现钞结汇政策宽松于存储，有引导资金结汇的倾向。

（三）中国外汇管理法律制度的不足

1、统一的外汇管理法律缺位

经过30年的发展，我国的外汇管理体制和经营体制已发生了重大变化，建立了外汇市场，确定以市场供求为基础的外汇率形成机制，人民币资本项下可兑换进程正在加快，涉外经济发展迅速，外汇收支形势发生了深刻变化，现行《外汇管理条例》已经无法适应国内外形势的复杂变化，制定《外汇法》是填补外汇管理法律缺失的需要。

2、规范性文件在调整外汇管理法律关系中的缺陷

外汇管理规范性法律文件是调整外汇管理法律关系的重要载体。因为该载体的特殊性，也就容易产生一些问题，如：外汇管理规范性文件多，不易理解熟悉；外汇管理规范性法律文件或滞后，或朝令夕改；规范性法律文件的执行力弱。

3、外汇管理法律制度内部协调性不够，如：法律文件出台时间顺序颠倒；同位阶法律文件之间内容的冲突；规范性法律文件与部门规章不协调。②

三、我国外汇管理体制改革的法律完善

（一）促使以行政性指令性为主的直接管制向以经济、法律手段为主的间接管理型的外汇管理体制转变。

我国已经实现了经常项目下人民币可兑换，在此基础上，要进一步放宽外汇管制，可以考虑从以下几方面完善资本项目管理法律框架：

1、对以前已有的管理办法进行修改完善，如对外债、对外担保

的管理。

2、对新出现的资本项目下交易方式及以前尚未作出规定的方面，制定出新的法规或在原有的法规中增加相应条款。如项目融资、远期信用证、可转换债券、浮息票据等，纳入外债管理范畴。

3、在资本出入境管理方面，从以前的只注意资本流出的管理转为对资本流出、流入都进行管理。

（二）加快制定《中华人民共和国外汇法》

新形势下，未来《外汇法》应定位于金融法，淡化行政管理色彩。政府部门不应对市场主体外汇私权行为干预过多，建议还权于民，退出不该管的领域。作为国际金融法的组成部分，《外汇法》还应该符合我国加入的国际金融条约的要求，以保障中国经济与世界经济协调发展。

（三）清理整合现有外汇管理规章和规范性法律文件

根据世界贸易组织规则和协定、国际货币基金组织协定以及现行的管理思路，全面清理整合现行外汇管理法规极其必要。

1、外汇管理规章及规范性法律文件的清理

首先，避免立法时间顺序颠倒。其次，避免同位阶法律文件之间内容的冲突。再次，系统规范外汇管理规章规范性法律文件名称和法律术语。

2、外汇管理规章及规范性法律文件的整合

第一，在结构方面，在当前尚未制定《外汇法》的情况下，以国务院制定的《外汇管理条例》作为母法统领外汇管理系列部门规章

和规范性法律文件。

第二，在内容方面，要着重理顺经常项目可兑换与资本项目实行管理的关系。

（四）处理好外汇管理改革与上位法局限性的关系

一是要提高外汇管理法律位阶，尽量减少规范性法律文件的发布数量，能制定行政法规的就不制定部门规章，能制定部门规章的就不制定规范性法律文件。

二是严格设置下位法突破上位法的条件。只有在经济金融形势发生变化，上位法的规定已经落后且来不及修改时，才有必要通过制定下位法来突破上位法的规定。以维护法律的权威和保持法律制度内部的协调与平衡。

三是增强外汇管理立法前瞻性和预见性。完善的法规制度必须具有较强的前瞻性和可预见性，既要规范和解决现实社会关系中存在的问题，又要规范和指引今后一段时间内社会关系发展过程中出现的新问题、新矛盾，综合考虑国内外经济形势，吸取国外经验教训，为以后的发展完善留下足够的空间，以缓解外汇管理改革与成文法局限性之间的矛盾。

注释：

①引自国家外汇管理局网站介绍

②张军：《完善的几点建议》，载《金融时报》，2007年5月15日。参考文献：

[1]林华昌著：《变革与反思-中国外汇管理法律制度研究》法律