京津冀土地优化利用管控方法技术研究进展

京津冀土地优化利用管控方法技术研究进展北京大学城市与环境学院 冯长春 吕品妍 苏黎馨一、研究背景京津冀区域内城市分布集中、人口稠密、产业集聚，伴随着城市化水平的不断提高和人口的增加，土地供给压力不断增大，开展土地利用优化配置研究至关重要。

同时，京津冀土地资源开发利用仍处在缺乏区域协调和统筹的阶段，出现了空间配置不尽合理、土地利用效率不高、土地生态环境破坏、社会经济发展不可持续等问题。

随着京津冀协同发展战略的实施和区域内相关建设规划的颁布与推进，地区内部的产业格局和土地利用方式都将产生较为剧烈的变动，也亟需对相关支撑技术与制度创新开展研究。

随着京津冀协同发展作为我国“十三五”时期三大战略提出，以及《京津冀协同发展纲要》的颁布，京津冀地区的发展进入了一个新的历史时期。

《纲要》指出，京津冀地区的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”，并明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的空间布局。

立足新机遇、新要求、新目标，需要更好地思考在协同发展语境下，如何实现区域层面土地利用明确用途、优化布局、调整结构、控制规模等目标。

研究首先通过对不同时段京津冀土地利用演变过程和规律诊断分析，总结京津冀土地利用演变规律的特征；并与其他城市群土地利用进行比较分析，探究适宜京津冀土地利用的优化路径；在此基础上，分析影响京津冀土地优化利用的各类因素，研判京津冀土地优化利用的主导影响因素，构建适宜京津冀土地优化利用一体化目标的指标体系；进一步进行土地利用适宜性评价，并探索京津冀土地优化利用的分区方法；最后，研究京津冀土地优化利用管控的技术方法，为京津冀一体化土地利用管理和调控提供理论支撑。

二、京津冀区域土地优化利用协调需求1. 区域内基底差异较大，发展不平衡，需更好地统筹资源配置本研究利用遥感解译数据，获取土地利用动态变化数据信息，分析了京津冀土地利用的空间分异特征与时空演变规律，发现区域内土地资源分布有较显著的不均衡特征，尤其是生态用地与城镇建设用地。

2015年，张家口、承德、北京三市集中分布了区域内75%的林地，而北京与天津两地集中了区域内40%的城镇建设用地。

借助转移矩阵及相关变化指数，进一步发现区域内最显著的土地利用变化表现为两类，一是耕地转为建设用地，二是林地、草地、水域等生态用地转为耕地。

但随着退耕还林、占补平衡等政策的大力推进与有效实施，2000年以后，各地耕地、生态用地被占用的问题都有所减弱。

而从1995年开始，京津冀区域内进入了较实质的协作阶段，河北各市建设用地向着京、津双核方向扩张的趋势也在弱化。

但北京与天津的极化作用依然突出，北京市土地面积占区域总面积的7.6%，2014年承载了该区域近20%的人口，GDP贡献率达到32%；京、津双核则以不足1/7的土地承载了1/3的人口，并创造了超过1/2的经济总量。

2. 核心仍有优化空间，外围发展潜力有待挖掘，应重视优化土地利用模式建立比较研究视角，更加客观地认识京津冀发展中面临的挑战。

可以发现，虽然其内部存在较突出的极化作用，但与国内外大都市区相比，中心城市和核心圈层发展的集约度仍有较大优化空间，而外围圈层发展滞后的特征则更突出。

北京市及京—津双中心的人口密度，基本只达到了国外大都市区广义范围的平均水平，建设覆盖强度的衰减趋势也更为明显。

此外，国外大都市区的核心城市服务业不仅规模大、吸纳就业比重高，且以金融、商业服务及公共服务为主，结构合理。

北京虽处在高速发展阶段，但三产结构有待优化，而天津和河北地区的第二产业比重仍较高。

未来在土地利用优化中，核心城市重在升级产业结构、提升土地利用效率，而外围非核心城市应当与核心城市增强良性互动，指引用地理性增长，同时兼顾集约利用原则。

3. 协同发展已产生一定积极影响，但仍需重视发展基础与自然条件的分异，建立差异化管控体系在充分考虑社会经济因素与空间区位条件影响作用的基础上，遴选影响因子，综合运用弹性网络回归、Logistic回归等数理方法，识别其中影响区域土地利用变化的主导因素。

结果表明，区域协同发展程度的加深、整体发展格局的优化已对土地利用产生了积极影响。

但财政收入对建设用地增长的激励作用仍然存在，尤其在发展相对滞后的地区，而核心城市则主要受社会服务水平、产业结构的影响。

自然条件方面，通过构建适宜性评价方法，对区域内土地资源适宜耕作或开发建设的潜力分别进行评估，最后通过空间叠置得到土地利用适宜类别的空间布局。

结果发现，各地区土地利用适宜性也存在较大差异，土地利用潜力较佳的地区主要分布在东南部华北平原。

综上，立足驱动机制与自然条件分异，应加快建立差异化管控体系，因地制宜地指导土地优化配置。

以尊重自然潜力、顺应发展需求、服从上位规划等为原则，进一步设计京津冀土地优化利用区划方案，并明确不同区划内的土地优化配置原则。

4. 区域协调基础良好，但整体结构相对松散，需进一步系统梳理协调机制京津冀区域在协作方面一直以来受到广泛的重视与支持。

最初可追溯到1981年成立的“华北地区经济技术合作协会”。

1982年的《北京城市建设总体规划方案》中，首次出现了“首都圈”的概念，涵盖了河北省的唐山、廊坊、秦皇岛、承德、张家口、保定和沧州。

总体来说，各地方政府早期便开始积极推动区域协调，但结合整体历程来看，区域规划频繁，且存在多个协调范围，区域治理整体处于探索状态。

2010年以后，国家愈发重视京津冀区域的协同发展，开始以中央为主导推出了一系列协同发展战略。

2014年中央成立了国务院京津冀协同发展领导小组及京津冀协同发展专家咨询委员会，京津冀三地随后也迅速成立了各自的推进京津冀协同发展工作领导小组，出台了一系列专项规划、协同发展意见、专业领域协作框架等政策文件来具体指导实践。

此外，社会力量和公众的参与也不断受到重视。

为了形成良性的市场机制，京津冀三地一直致力于消除壁垒与区域市场统一，例如推动产业转移、形成物流信息共享等。

2016年底还举办了第一届“京津冀协同发展社会组织高峰论坛”，计划以此搭建起三地政府、社会组织、企业三者的合作平台，促进非政府组织在区域治理中发挥作用。

三、建议与展望1. 由点及面，支撑存量挖潜有序开展高度集聚的社会经济要素与有限土地资源之间的矛盾，是世界级城市群共同面临的挑战。

为了遏制城市低效蔓延，同时满足社会经济发展需求，离不开对存量用地的更新改造与潜力释放。

对此，不同的国家根据实际需求采取不同的策略，充分强调因地制宜，且实施路径多元，从交通网络升级、土地整治更新到街区功能重组、土地发展权制度革新等，重在将相关理念贯穿于城市建设的各个环节。

伦敦、巴黎、东京等发达首都圈经验表明，进入后工业化时期用地愈发集约高效。

美国提出的精明增长方式，致力于拓宽容纳发展需求的新增用地途径，也可以大力控制土地的粗放利用。

对于京津冀地区来说，京—津发展核心是目前存量挖潜的主要范围。

需要建立起从地块到地区内，再到地区间不同层次的保障策略支撑存量挖潜的全面开展。

对于地块开发，基于功能复合与纵向开发实施更新；地区内，强化功能组团的合理布局，加强潜力地区的投入水平，整合闲置资源的再次利用，优化土地利用的节约集约水平；地区间，遵循职能分工，有序完成功能的疏解与承接，通过产业转型升级倒逼土地利用转型。

由此，由点及面地推动区域内存量用地释放、再整合、功能置换、利用强度提升。

2. 统筹区域规划，调整区域用地结构坚持可持续发展理念，优化土地利用的综合效益，同时充分实践因地制宜，才能确保区域经济的稳健增长、社会的长治久安、生态环境的和谐稳定。

东京在经历产业过度集聚、首都城市规模不断膨胀的问题时，采取联合7个都县市推进一体化发展的战略，建立多个首都副中心城市，有效规避了中心城市过度膨胀；巴黎政府发展多中心的大都市格局，沿塞纳河两岸构建两条平行的城市发展轴线，规划建设新城。

世界大都市区的有序发展，离不开区域规划的统筹作用。

京津冀当前需要立足区域范围来考虑用地结构的优化，根据各地区的自然基底与发展潜力实施差异化的结构调整，以区域土地利用综合效益最优化为调整目标。

通过区域层面的结构协调，切实保障全域范围内生态用地的规模，并构建多层次、网络化的整体生态功能结构，强化对生态用地的用途管制，并建立相应的生态补偿机制。

确保必要的基础设施用地，尤其是促进区域一体化发展的必要工程建设。

同时，功能疏解释放的存量空间要充分用来支撑结构的优化与升级，部署符合地区发展定位的产业，增加配置不足的公共服务设施用地，补充必要的绿地面积等。

3. 根据适宜性评价与分区结果，进行空间优化调整基于土地资源的空间异质性及空间单元对不同土地利用类型的适宜性程度，将研究单元配置给适宜性较高的用地类型以取得土地利用最佳效益，但也需要妥善处理土地利用的多目标性和不同土地利用类型对空间单元的竞争问题。

对于京津冀土地适宜性评价结果和在此基础上划分出的土地利用优化区，生态优先区作为绿色生态屏障和畜牧业产业基地，主要调整农业结构，提高地表植被覆盖率，增加自然生态系统的面积；核心优化区则应严格控制建设规模，由外延扩展转向调整优化内部结构，同时也需保留足够的自然生态开敞空间；功能拓展区应充分利用现有建设用地和空闲土地，优先利用非耕地或者中低产田开展城镇建设，逐步承接核心优化区的产业和人口转移；统筹发展区应更重视保护耕地，开垦废弃撂荒土地，通过土地整理等方式转化为农业生产地。

4. 健全多边协调机制，形成稳定的区域治理体系良好的协调机制是区域内实现互利共赢的重要保障，需要建立跨区域联合治理机构发挥统筹作用，主要负责处理协同发展事务、制定区域共同发展目标、监督区域规划（或计划）的实施效果等。

它需要有相对稳定的持续运作机制，明确的处理矛盾方法，动态的持续监管过程等。

从长远发展来看，京津冀地区可以常设管理综合性事务的区域机构，并由此促进纵向中央政府与地方政府、横向地方政府之间的权责关系。

此外，建立起稳定的区域协作关系，还需要引入公众及部分相关非政府组织，吸引多元利益主体参与区域问题决策、监督区域战略执行。

最后，还要重视立法保障的问题。

解决区域矛盾、规范主体协作行为、监督区域政策执行情况等事务均缺乏权威依据与统一标准，加快建立与完善相关法律法规体系十分迫切。

（编辑：蒋仁开）。