集体林权制度改革存在问题调研报告【共15页】

集体林权制度改革存在问题调研报告
集体林权制度改革存在问题调研报告【内容摘要】
主体改革成效显著配套改革任重道远，
一、基本情况与主体改革成效，**县土地总面积47
8、47万亩，总人口67万人，
二、存在的困难及问题，
（一）森林分布不均，林分质量不高，群众认识不够，（二）林业的社会效益和生态效益未得到充分体现，（三）商品林经营放而不活，
（四）贷款缺乏政策支撑，
（五）森林防火和森林病虫防治投入不足，
三、对策建议，
（一）巩固成果，继续深化改革，
（二）加快配套改革步伐，促进林业发展，
1、成立林权管理服务中心，
2、放活商品林经营，建立木材交易市场，
3、创新林业投融资体制，营造良好的投资环境，
4、加大投入，完善林业保护体系，
5、建立健全林业科技推广体系，
6、完善林业生态建设体系，
7、建立健全中介组织，完善林业社会化服务体系，
8、完善林业产业发展体系。

主体改革成效显著配套改革任重道远
一、基本情况与主体改革成效**县土地总面积47
8、47万亩，总人口67万人。

其中林业用地总面积267万亩，占全县土地总面积的5
5、8%,林业用地中有林地面积258万亩，森林覆盖率为4
5、47%。

林业用地中，国家重点公益林面积12
4、92万亩，地方公益林面积10
4、98万亩，商品林面积3
7、1万亩；按林地所有权分，国有林地面积9万亩，集体林地面积258万亩。

我县集体林权制度改革紧紧围绕“明晰产权、放活经营、规范收费、规范流转”的工作内容，统筹安排、因地制宜，强化任务、人员、经费“三落实”的工作机制，全面开展林改工作，使全县林改工作得到了顺利推进，特别是在明晰了林地产权、化解山林矛盾纠纷、保护森林资源及推进特色产业发展方面取得了明显成效。

全县应确权集体林地面积24
5、68万亩(注:全县258万亩集体林地中,有退耕地造林面积达1
2、2万亩，圆满贯水电站淹没区林地面积0、1232万亩，共1
2、32万亩，未纳入此次确权发证范围）,共涉及林改118053户，人员216422人。

确权118053户，确权面积24
5、01万亩，确权宗地数为162820宗，确权发证率达9
9、7 ％。

二、存在的困难及问题
（一）森林分布不均，林分质量不高，群众认识不够。

全县林分结构不合理，南北分布不均，林业产业规模小，生产力水平低，林业经济效益不高。

群众对林业生态建设的意义认识不够，积极性不高，靠山吃山，只砍不造的思想普遍。

（二）林业的社会效益和生态效益未得到充分体现。

长期以来我县农民的林业收入主要表现为林木销售和林地的承包种植，社会效益和生态效益没有任何补偿，加之林业生产周期长、见效慢和林业发展的政策措施不配套等因素制约，群众收入不高，林业工作开展困难，发展缓慢。

（三）商品林经营放而不活。

商品林分给农户后，林农获得了林业资源的经营权。

但为了实现生态效益，国家始终严格控制林户的森林采伐权，采伐限额制约了商品林的经营与流转，在一定程度上阻碍了林业的深度发展。

（四）贷款缺乏政策支撑。

在林权证抵押贷款问题上，国家只有贷款的宏观政策，没有具体可操作性政策，林农无法用林权证抵押贷款。

（五）森林防火和森林病虫防治投入不足。

随着气候变暖和环境污染，森林防火和森林病虫防治工作的形势仍然严峻，各级政府应加大投入，确保森林资源的安全。

三、对策建议
（一）巩固成果，继续深化改革。

我县的林改工作主体改革已基本完成，但改革中还存在着矛盾纠纷未解决、已颁发的林权证错证漏证的纠错补漏、档案的收集规范，后续配套改革任务的落实等工作，还需落实专门人员，继续抓此项工作，确保“好事办好、实事办实”。

（二）加快配套改革步伐，促进林业发展。

建议我县紧紧围绕集体林权制度改革“明晰产权是基础、配套改革是关键”的总体目标，按照“一个中心，两个市场，五个体系”的思路和“稳定林权，壮大和发展林业、保护生态稳步推进”的原则，结合林情、民情，在创新管理机制上下功夫，助推集体林权制度配套改革。

1、成立林权管理服务中心。

为方便林农，可把活立木交易市场、林权抵押贷款登记管理中心等一切与林改服务相关的办证、审批、服务、管理职能等林业市场要素合并归集起来，成立林权管理服务中心集中办公，简化手续、减少负担、提高办事效率。

服务中心主要开展林权登记管理服务、森林资产评估、林业规费征收和运输票证办理及木材检验、检疫等工作。

2、放活商品林经营，建立木材交易市场。

一是全面实行木材自主经营。

即在森林采伐限额范围内，群众依据林权证提出申请，经规划后办证采伐销售，使产销直接见面, 林木采伐者为采伐迹地更新造林的责任人，采伐前交纳采伐造林风险金，标准为每亩400元，待更新造林验收合格后本息全部退还，从而既保证了农户经营集体商品林的合法权益，又能保证森林的采伐更新。

二是在县城和森林资源中心乡镇建立2个木材交易市场，把原来分散木材加工厂统一集中到交易市场生产经营。

从而进一步规范全县的木材经营秩序，促进木材的合法有序流转和严格管理。

3、创新林业投融资体制，营造良好的投资环境。

一是推行林地经营权向林业承包大户、林业联合体和跨区域的经济实体等经营方式发展，改变承包主体单一化，向多元经济主体和市场化发展，促进林业生产要素优化组合，实现无能力经营的使用权向乐于营造林并有能力营造林的人转移，吸收国内外资金，吸纳社会各方面的力量，投资开发集体林，实现投资主体和经营主体的多元化。

二是鼓励和扶持一批“产供销一条龙”，“公司+基地+农户”和“林纸林板林化一体化经营”的龙头企业，通过租赁林地、购买林木和参股联营，建立工业原料林基地，凡企业每消耗木材2立方米就必须建立1亩基地林。

三是鼓励干部带薪办基地，凡是能建设2000亩以上基地的，可专门从事基地的发展工作。

四是积极开展林权证抵押贷款工作。

森林资源经评估机构评估后，可按评估价值的40-60%在信用金融机构开展信用抵押贷款。

4、加大投入，完善林业保护体系。

建立森林防火应急预案，健全森林病虫害防治服务网络,完善防止盗伐组织体系。

鼓励和支持农民自愿成立民间护林防火防盗防病虫害协会组织，引导村民制订村规民约，提高自我管理水平和自律意识，形成政府领导下的群防群治和森林“三防”体系。

5、建立健全林业科技推广体系。

为加强新形势下的基层林业科技推广工作，提高基层林业科技推广人员的服务能力，全县应建立县、乡镇、村三级林业科技推广体系。

各级推广机构按照工作职责，开展全方位的科技推广服务工作，促进林业的发展。

加大林业科技推广力度，实施林业科技入户工程，加强农村林业技术员队伍培训，实行农村林业技术员政府津贴制度，大力培育林业科技示范户。

6、完善林业生态建设体系。

按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的原则，完善生态公益林管护和补偿制度。

要结合实际，因地制宜采取联户、专业、委托等管护形式，进一步落实管护主体，形成责权利相统一的管护机制。

要大力宣传生态公益林保护在落实科学发展观、促进人与自然和谐中的重要意
义，提高公众责任意识，自觉参与生态公益林的保护。

要积极把群众的想法、意见和建议向上级反映，为群众争取政策，并做好上级相关政策的对接和落实。

7、建立健全中介组织，完善林业社会化服务体系。

加快林业行业协会等中介组织建设步伐，提高协会活力，规范中介组织行为。

采伐设计、林木检量、森林资产评估机构要逐步转为中介组织,以确保客观、公正履行职责。

乡镇林业站要为农户做好技术指导，提高农户和农民素质，增加集体林生产经营的科技含量。

同时，切实转变政府职能，提高服务水平，构建以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。

切实为林农和林木生产者提供高效便捷的产前、产中、产后服务。

8、完善林业产业发展体系。

坚持以科学发展观为指导，正确处理好兴林与富民、保护与利用、生态与产业的关系，科学引导林业产业发展。

按照资源节约型、环境友好型的要求，进一步优化产业结构，大力发展加工选用等为主的新兴产业，逐步淘汰生产工工艺落后、产品质量低下、污染环境、浪费资源的木材加工企业，推动产业升级。

9、强化政策支撑，实行林业新的税费管理政策。

为保障林农利益，制定《林业规费征收管理办法》，明确除育林基金外不再征收其他规费的政策，并将育林基金的70%返还给采伐更新验收合格的农户作为更新造林补助。

通过林业规费减免和返还政策的实施，切实减轻林农负担，促进林业良性循环。

10、尽快实施林木资产的森林保险，保障林农和金融机构的经济利益。

森林保险作为抵御林业风险的重要机制，不仅有利于林改承包户在灾后迅速恢复生产，减少林业投资的风险，而且有利于改善投融资环境，为林改和金融创新提供保障支持作用。

积极宣传森林资源保障意识，鼓励全县林农和林业经营者纷纷与保险公司联系，将林木林地进行投保。

为解决这一问题,建议政府制定相关政策。

一是由财政和林业部门给投保人适当的资金补贴;二是建立森林保险风险补偿机制,由财政、林业部门在支持林业发展的资金中划拨部分资金与保险公司的责任准备金共同组成风险基金，在保险公司当年赔付率超过既定限额的部分，由风险基金予以补贴。

1
1、加大荒山造林管理，扩大资源总量。

荒山的权利人大多数是弱势群体，拥有了使用权，但无能力绿化管理，要引导和协助进行林地流转；对既不流转又不绿化的由政府出台政策期限（3年），收回使用权重新发包或转让。

1
2、开发生态旅游亮点，支撑乡村旅游，促进区域经济发展。

随着人们的生活水平的提高，对休闲旅游的愿望和质量越来越高，乡村旅游随着“四在农家”的建设在不断发展壮大，这只是构筑了一个面，还缺乏亮点和旅游线的支撑，为了迎合人们回归大自然的欲望，通过招商引资开发我县的森林生态旅游景点，比
如：娄山关、黄河沟、凉风垭、吴家箐、月亮河、黄连、花坝、尧龙山、柏枝山、水银河等，开发好这些森林生态旅游点，并有机地连成旅游线（网），将有利于促进地方经济的发展。

（**县集体林权制度后续配套改革调研组：聂开林兰宣鹄邹明忠叶宏伟执笔：聂开林）责编：傅臣刚 **县农村集体土地流转调研报告
一、我县农村集体土地流转现状
（一）农用地流转现状截至目前，全县土地流转43098亩，占全县总耕地面积的
8、29%，流转范围有耕地、林地、荒地。

据14个乡镇的调查显示:转包8618亩、转让1160亩、出租10292亩、互换1627亩、入股302亩、托管代耕2772亩、撂荒16631亩，分别占流转面积比例的3
7、9%、
5、38%、4
7、76%、
7、55%、
1、4%、
6、43%。

1、流转模式。

目前，我县农民主要采用的流转模式有以下几种：一是租赁经营模式。

业主向土地承包农户租赁土地承包经营权，双方签订《土地承包协议》明确权利和义务，每亩每年300
至700元的价格租地，从事种植和养殖，亩收入2000至4000元。

另一方面，农民以土地承包权出租，外出务工、经商、办企业增加了收入。

二是反租倒包模式。

村集体或组集体反租农民的土地承包经营权，经过投资开发，改善农业生产条件形成一定的数量的土地规模后再承包给单位或个人，由承办方向集体交纳承包费，从而使集体经济得到发展。

三是大户租赁模式。

大户通过村委会协调，农民把土地按每亩300至700元的价格租地，60亩以上给大户搞规模化种植、养殖，租地农民参与打工。

日工资25至40元，租地农民不承担任何风险，每亩地可收入1500元以上。

四是土地托管模式。

农民自己协商将土地无偿委托给亲戚或朋友、邻居耕种管理，使在家农民安心种地，外出民工放心挣钱，土地不抛荒。

2、流转关系。

有同村邻里关系、亲戚关系、农户与企业老板等三种关系，其中邻里关系流转9788亩，占流转地的4
5、42%;亲戚关系流转6589亩，占流转地的3
2、58%；农户与企业老板5172亩，占流转地的24%。

3、流转时间。

短期流转、中期流转、长期流转等三种，其中：1-3年的14801亩，占流转地的6
8、6%；3-5年的2552亩，占流转地的1
1、84%；5-10年的768亩，占流转地的
3、56%；10年以上的3428亩，占流转地的1
5、9%。

4、组织程序。

群众自发流转、村组参与引导流转，其中：自发流转15421亩，占流转地的7
1、57%；组织引导流转6128亩，占流转地的2
8、43%。

5、管理程序。

合同协议、口头协商、无商定等三种，其中：书面合同的占4
5、63%，口头协商占5
4、1%，无商定0、27%。

6、流转农业使用状况。

有种植业使用，其中用于种粮食12452亩，占流转地的5
7、78%，用于烤烟蔬菜等结构调整7096亩，占流转地的3
2、9%；用于养殖水产258亩，占流转地的
1、2%；用于林地的1743亩，占流转地的8%。

（二）建设用地流转现状我县未实施农村集体建设用地流转政策，农村集体建设用地无法实现流转，只有极少部分集体土地采用租赁和转让的形式进行流转。

目前，县城区内实行租赁的集体建设用地只有游乐城。

县政府近期批准了水坝塘镇二坪村
4、8亩集体建设用地使用权转让，用于烟草公司对烟叶的收购和储存。

二、存在的问题
（一）农村土地承包权流转制度不健全我县农村土地承包权流转是在近几年大量新起的，其规范性制度尚未建立，以至于一些部门组织利用信息不对称，搞暗箱操作，侵吞农民流转土地收益；或变相成为土地承包主体，在不具备流转条件的地方搞强制性的承包权流转，侵害农民利益。

（二）未形成统一规范的承包权流转市场，承包权流转中介组织匮乏，流转信息传播渠道不畅
（三）农民法律意识淡薄大多数农民是根据自身进城务工情况来决定是否流转土地的单方随意性大，承包人权益无法得到保障。

且不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。

（四）农村集体建设用地不能流转，无法实现“同地、同权、同价” 集体建设用地无法进入市场交易、无法进行抵押借贷，村集体无力融资开发，经济发展受到较严重的制约，开发商对无法办理产权的村集体用地不敢大胆使用，给招商引资带来一定难度。

（五）农民宅基地建设无序状态严重一是乡镇建设缺乏规范，农民建房选址随意性大。

二是乱搭乱建严重。

从xx年开始，政府停止了对位于县城区的娄山关镇以及楚米、燎原镇的宅基地审批工作。

由于停止宅基地审批时间较长，周边生活配套不完善，市场需求较大，在利益
的驱动下，村集体或村民进行自主建设，改建、抢建、非法搭建的现象比较严重。

这些违章建筑大多是当地农民与一些小开发商联合修建的，俗称黑房开。

特别是娄山关镇红庄、玉龙桥、马鞍山、官渡河一带较为严重，目前仍未得到有效制止。

二、原因分析
（一）法律规定存在制约相关法律规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，体现了一种政策精神，即农村集体土地使用权的流转是受法律限制的。

根据农村村民一户只能有一处宅基地规定，如果允许村民抵押的房产变现，意味着村民将失去立足之地，这是现行制度所不允许的。

《物权法》和《担保法》都明确规定，宅基地与耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权一样，不得抵押。

既然法律上用列举法将其单独列出，其用意自然是突出了宅基地等财产的特殊性，不能将宅基地抵押与其他一般财产抵押的法条混同。

银行、信用社等金融机构对集体土地的抵押融资还很难接受，他们认为其中的风险很大。

如果在抵押过程中发生纠纷，进入司法程序后，法院有可能不认可。

因为，站在国家法律的层面，集体土地使用权不能单独抵押，政府抵押登记行为是不合法的。

集体土地不能进行抵押，流转中的很多问题就没法解决，流转也就失去了应有的意义。

（二）房地产市场受到冲击我国现行的土地一级市场是由国家垄断，政府向项目建设者供应建设用地。

集体土地进入市场，
需先征为国有。

属于经营性用地的房地产，需由开发商通过招拍挂的方式取得，并交纳土地出让金和相关费用。

农民私自将宅基地与开发联合建房，未交纳土地出让金等相关费用，入市的成本较为低廉。

目前，我县的平均房价在每平方米1300-1600元左右，农民私自将宅基地与开发联合建房的房屋售价每平方米600-800元左右。

相当一部分低收入人群从自身利益和经济承受能力出发，选择了价格便宜一半的小产权房。

这无形中冲击了正常的房地产市场，引起了房地产市场的不正当竞争，同时造成了从正规渠道拿地的开发商遭受了损失，不利于我县房地产市场的健康有序发展。

三、建议及对策
（一）修改和完善相关法律《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》对集体土地所有权、使用权有限制性的规定。

从物权的角度来看，集体土地所有权不是完全的物权，农村集体对土地没有自由处置的权利。

在收益上，改变土地用途后的增值收益与农民是不沾边的。

今后，相关法律能否放宽对集体土地在流转中的限制，使集体土地权利进一步明晰，建设用地流转的范围更大一些，土地流转收益和增值收益能尽可能的向农民倾斜，保证农民在集体土地流转中得到更大好处，使农民的利益得到进一步提高和保障，
（二）借鉴外地先进经验他山之石可以攻玉。

广东、芜湖在集体土地流转上的典型经验和成功之处，值得我们学习与借鉴。

广东的经济发展驱动型模式。

参照国有建设用地市场制定了集体建设用地流转管理办法，具体操作与国有建设用地管理的出让、转让、租赁等没有太大区别，只是主体发生改变。

芜湖的乡镇政府推动型模式。

乡政府自行供应建设用地、经营建设用地。

具体做法是：实行明晰集体土地产权，承认土地承包现状，确定土地所有权；然后由乡镇的土地发展中心同农村集体和承包者签订有偿流转合同，将流转来的建设用地进行前期开发，再按照“三集中”原则，将建设用地转包、出让或者租赁给用地者。

农民集体所有建设用地使用权流转中土地流转收益和土地增值收益，按2：5：2：1在土地所有者、镇、县（区）、市之间分配。

（三）做好流转的基础性工作
1、高起点编制乡镇土地利用总体规划和城镇建设规划。

目前，我县正在进行土地利用总体规划修编工作，各乡镇也积极配合此项工作。

此次修编，关系到我县今后的用地和经济发展，必须从全局、长远、发展的角度对我县土地利用总体规划和城镇建设规划体规划进行统筹安排和编制。

2、界定好集体土地产权。

我县的集体土地使用证只发到村一级，然而贵州80%的集体土地是组一级所有。

在今后的流转中，需进一步细化土地产权，避免出现不必要的争执。

3、解决好违法违规用地。

农民私自建房和联合建房目前仍未得到有效制止。

这些小产权房大多违反规划，没有任何手续，不仅冲击正常的土地市场，还影响了城市布局，同时也将影响今后的集体土地流转工作。

政府虽然对部分违章建筑进行了拆除，但大部分仍未得到处理。

建议政府应尽快拿出一个可行方案来。

处理的时候要区别对待，大原则看是否符合规划。

（四）建立配套政策
1、在制定流转政策的同时，修改完善金融、税收、财政、司法等配套政策，打开实现集体土地抵押权的通道；
2、完善社会保障体系，确保流转土地后农民的长远生计；
3、加强集体产权制度的研究，完善农村集体资产、集体积累的处置办法，加快集体产权制度改革，切实保护农民财产权益。

（五）健全和完善土地承包经营权流转机制
1、逐步推动并普及强制性土地登记制度。

这样可以增强对土地承包经营权流转的法律保护，有利于降低土地承包经营权流转中各方的交易成本，增强流转市场活力。

2、加强对农村劳动力的职业培训和劳动力市场开发。

对农村劳动力职业能力的培训是人力资本的直接投资，这种投资的结果将对农村劳动力转移形成有效的促进作用，这是对土地承包经营权流转最根本和最有效的推动。

3、农村承包土地的长期稳定。

在不改变目前土地所有权的前提下，稳定农户预期，可以增强农户的责任意识，同时能有效预防和防止承包土地的频繁调整。

（六）积极争取建立农村集体土地流转试点目前，贵州还没有建立农村集体土地流转试点。

政府应积极向国家申报建立试点，这样才能更好的切合省情、县情把集体土地流转开展好。