地方政府的组织结构

一、宪法结构
• 2.发展 • 在许多地方,人民代表大会制度在实际运行中也发 生了一些引人注目的变化,改革有尤其明显: • 人民代表大会自身的自主性增长：人大代表的角 色意识、退居二线官员的权位意识、外界对人大 的期待 • 人大与党之间的张力：人民的意志与党的意志关 系的处理 • 人大组织体制的完善：立法与监督的强化
当代中国地方政府的组织结构
主要内容
• • • • 宪法结构 科层制结构 党政结构 条块分割
一、宪法结构
• 当代中国的地方政府全部实行人民代表大 会制 • 当代中国地方政府的宪法结构的具体运行 有差异 • 当代中国地方政府的宪法结构运行存在一 些共同的问题
一、宪法结构
• 1.结构的转换 • 1949年的《共同纲领》是中国共产党与其他政治势力之间 基于当时现状的一种暂时的政治妥协，所以被认为是“临 时宪法”，但其实缺乏宪法的一般特征，更重要的是其所 确立的政治结构是名副其实的“多党联合政府” • 新中国筹建之初，成立了“新政协”，制订了作为多党合 作制基础的《共同纲领》。在许多“民主人士”中，在那 些对共产党和社会主义还不了解的人们当中，《共同纲领》 有如一颗定心丸，实际上起到了某种类似宪法的作用。而 “新政协”作为一种多党派政治协商的平台，更是受到民 主人士的欢迎。
三、党的领导
• • • • • 1.基本结构 地方政府管理二元化 地方权力集中在党 党组织与地方政府组织高度合一 党的领导遭遇挑战
三、党的领导
• • • • • • 2党的一元化领导： （１）党委制和党组制 （２）党委领导下的行政首长负责制 （３）党管干部的制度 （４）分口领导方式和双重领导方式 （５）有关案件的党内审批制度
一、宪法结构
• 勿庸讳言，中共是一个以农民为主体的党，缺乏 统治经验，也缺乏各种专业人才，在面对国家治 理和建设事业难局的初创时刻，团结精英共同治 国的谋略至关重要。虽然在制宪之前的中国政府 其实并不算是真正意义上的联合政府，但政府中 民主人士的比例确实相当高：全国政协5个副主席 中有4人是民主人士；中央人民政府副主席6人中 民主人士占3人；中央人民政府委员56人中民主 人士达28人；政务院副总理4人里民主人士占2人； 在各部部长中民主人士居然占了20位，达三分之 二，连最高法院院长也是民主人士沈钧儒。中央 政府如此，地方各级政府也存在类似情况。
一、宪法结构
• 建国之始，新中国选择的确实是一种有别 于苏联的、具有中国特色的精英协商的政 治体制。这种体制不仅有“政协”这种议 政平台，而且还有各类精英直接参政的各 级政府，吸引了很大一部份具有管理经验 和专业知识的人才集聚到共产党周围，非 常有效地为共产党治理一个庞大的国家提 供了知识甚至政策性建议，符合当时中共 治国的需要。
一、宪法结构
• 斯大林此时却偏偏对中共大讲“合法性”之必要， 除了显示苏共在见识和理论上较中共更具优势之 外，恐怕更多的只是以此作为一种说服中共的借 口。实际上刚刚夺得政权的中共根本就不担心自 己的“合法性”，革命的胜利已经给中国注入了 前所未有的活力，带来了朝气蓬勃的新气象，在 新中国建国的那些年里中共的威望达到了顶峰， 那时即使完全采用西方式的民主选举方式产生议 会和政府，也必然是共产党获得压倒性优势。
一、宪法结构
• 1954年9月召开的第一届全国人代会完成了 政治体制的转换。虽然依然保留政协，但 它已由此前的代行“国会”变成了咨议机 构，而全国人大常委会则由宪法规定为议 行合一的最高权力机关。实际上它与政协 一样，政治仪式的作用要更大一些，也可 以使民主人士的安置有了更大的空间。
一、宪法结构
三、党的领导
• 3在地方政权结构中，党组织与政府机构对应存在， 政府在党的领导下处理各种国家事务，除了党和 国家的权力，并不存在其他真正的权力。在这样 的权力结构中，再把党的权力以组织的形式楔入 到行政机构，无论从权力关系还是从控制力度而 言，都没有太多的意义，实际上只是一种机构重 复设置行为。再者，与强化党的领导也没有太多 关系，党委强有力的政治领导以及一系列的行政 干预已经完全可以保证它对政府的控制与支配地 位。
一、宪法结构
• 既然如此，中共为何最终又听从了斯大林 的建议，提前召开人大制宪呢？从刘少奇 与斯大林会谈后写给毛泽东和中共中央的 信中可以看出，斯大林对中共提出了三点 意见。
一、宪法结构
• 第一、建议中共通过选举和制宪解决自身合法性 的问题：“如果你们不制订宪法，不进行选举， 敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你 们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说 你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生 的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的， 是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代 表大会通过的，而是由一党提出、其他党派同意 的东西，人家也可以说你们国家没有法律。”
一、宪法结构
• 这样的巧妙安排出于苏共操纵建立二战后东欧各 国共产党政府的经验。斯大林为中国设计的这种 体制转换，多少有点搔到了中共的痒处。对中共 而言，建国初期之所以建构有点类似于联合政府 的精英协商体制，虽不能说全属权宜之计，但决 非长久属意的制度安排；然而，如何从联合政府 转向一党政权，则尚待筹谋，一时无计。如今既 有斯大林的耳提面命，中共自然乐从，于是便按 照斯大林提出的时间表着手筹备“选举”和制宪。
一、宪法结构
• 应该说，在制宪之前，这种“政治协商” 体制还确实不是“共产党请客吃饭”，民 主人士的确程度不同地参与了国家管理， 这种参与不仅有技术层面的，也有政策层 面的。
一、宪法结构
• 虽然随着共产党人的治理经验逐渐增加，最初表现的“谦 虚谨慎”在逐渐减退，共产党与民主人士合作中的摩擦也 日渐其多，而“镇反”、“三反”、“五反”和“知识分 子改造”诸运动也给多党派合作蒙上了某种让民主人士担 心的暧昧色彩，但至少在1952年10月中共中央向斯大林 请示制宪问题时，中共与各民主党派和无党派民主人士之 间还基本上处于“蜜月期”。不仅多数民主人士极力配合， 尽量向共产党靠拢，即使在令他们颇为难堪的各种“运动” 和“改造”中也保持了这种让共产党颇为放心的姿态；就 连共产党自己对这种合作的局面也算基本满意。这里不仅 有双方情感的融洽，更有现实的相互需要。
一、宪Leabharlann Baidu结构
• 原来的政务院变成了国务院，权力有所扩张，不 过副总理中却连一个民主人士也没有了，政府各 部长中民主人士也大幅度减少（在36个部委的正 职负责人中仅占12席），这些尚保有部长位置的 民主人士在此后的几年内逐渐地退了下来。此前 在中央人民政府委员会讨论的政务都移到了最高 国务会议，原先中央人民政府委员会开会时政协 委员得列席参加，大家七嘴八舌发言讨论的情形 从此再也不可能重现了。从这个意义上说，第一 届全国人民代表大会在新中国政治演进和制度变 迁中起了非常关键的转折作用，通过制宪仪式， 中国完成了体制的转换，确认了转换的合法性。
一、宪法结构
• 这三点之中，第一点虽然听起来堂堂正正，似乎 很有道理，但实际上只是一种说词。虽然苏共比 中共多少熟悉一点“程序民主”，但实际上他们 也从未认真看待这种民选程序的合法性，因为按 照列宁主义理论，相信“暴力革命”的共产党人 根本不在乎自己的政权是否要依赖于选举。斯大 林当政的几十年间，无论是在仪式性的选举，还 是在“党内民主”方面，做得都相当差，他也从 不理会西方国家对苏维埃政权合法性的批评。
二、科层结构
• 为什么官僚、官僚制这些本来中心的词汇 在中文语境下往往具有贬义含义？ • 马克思主义经典作家的理论是反科层制的 • 毛泽东早年的生活经历也是反科层制的
二、科层结构
• 科层制的实践： • (1)行政首长负责制、分层分口管理、各职能部门各司其职 • (2)行政首长主管全局→副行政首长分管系统→部门首长负责部门,部 门首长主管→部门副首长分管→次级官员负责业务 • (3)事权多元:一个部门负责人在处理一项行政事务上,至少要得到行政 体系内两位上司（行政首长和分管行政首长）的一致支持，而且在行 政体系之外还有同级党委分管副书记或党委各部门的负责人 • （4）权责分离和推卸责任 • （5）各职能部门也是一种分层分口管理模式 • （6）规模扩张与权力扩大 • （7）各职能部门对行政资源的争夺与冲突 • （8）权力扩张：局中设局 • （9）晋升：正式制度与非正式制度 • （10）完成行政目标：统计数字
二、科层结构
• 碎片化的科层结构： • 不完整的行政首长负责制 • 部门利益至上
二、科层结构
• • • • 更类似于帝制时代的科层结构： 权力边界的模糊 行为的随意性 缺乏合法性
二、科层结构
• 当代中国政府的科层制问题： • (1)总体结构还存在一些前科层制阶段的问 题,如总体上政府职能范围与边界的模糊性、 纵向政府间的职责同构性、规则意识弱而 潜规则意识浓厚等 • (2)出现了一些后科层制阶段的问题,如政府 总体规模太大、机构臃肿、效率低下 • (3)缺乏法理型合法性的制度基础
一、宪法结构
• 3.人民代表大会制的基本含义: • （１）人民选举产生各级人大; • （２）各级人大选举产生一府两院.
一、宪法结构
• 4.几个关键问题： • （１）组织原则：议行合一 • （２）内部关系：人大与其他国家机关之 间是协作 • （３）外部关系：人大监督党与党领导人 大？人大代表是代议士？人大的活动是一 种政治仪式还是一种功能性活动？
一、宪法结构
• 与其他党派组成民主联合政府，是中共在 20世纪40年代开始逐渐明确的一项政策性 思路。 • 但在建国前夕，随着组成联合政府的问题 开始提上议事日程之后，中共领导人就明 显地对这种合作的前景感到有些不安。党 的领导人一再告诫全党要警惕资产阶级的 糖衣炮弹.
一、宪法结构
• 但是，面对当时的客观情势，中共还是作 出了理性的选择。 • 因为一方面中共基本上是由农民组成，城 市里的共产党组织很薄弱，中共也缺乏有 效管理城市的经验;另一方面在经济上,私营 工业的产值也占到全国工业总产值的60% 以上，私营商业产值占到全国批发总额中 的76%和零售总额的85%。
二、科层结构
• 现代行政组织建设的理论来源:马克斯韦伯 的官僚制理论(合理分工、层级节制的权力 体系、依照规程办事的运作机制、形式正 规的决策文书、组织管理的非人格化、适 应工作需要的专业培训机制、合法合理的 人事行政制度 • 当代中国的地方政府既表现出前官僚制阶 段的特征，又存在后官僚制时代的问题
三、党的领导
• 4关于现行党政关系的形成原因： • （１）社会主义国家国家制度建设的历史 逻辑 • （２）不成熟的国家制度与现代化发展对 政府领导能力要求之间的矛盾 • （３）国家政权生存环境的紧张 • （４）政治传统的作用和影响
• 与此同时，原来民主人士占主要成份的政 务委员会取消了，原来拥有大量民主人士 的中央人民政府委员会也取消了（这个委 员会曾担负讨论国家政策和重大行政举措 的职责，所以非同小可）；取而代之的是 最高国务会议，参加者有严格的限制，由 国家主席、副主席、人大常委会委员长、 国务院总理、副总理组成，也就是说，民 主人士基本上被从最高国务会议中排除出 去了；
一、宪法结构
• 真正打动了毛泽东、让中共痛快地改弦更 张仓促制宪的，还是斯大林所谈的最后一 点，这的确是最具诱惑力的一个建议。这 个建议妙就妙在通过看似最合理合法的选 举，将还稍微有点“民主协商”味道的联 合政府改换成一党政府；而变成一党政府 之后再“给其他党派以恩惠”。如此既可 将民主人士从权力结构中基本排除，把他 们变成了完全意义上的“点缀”，却又令 他们必须对共产党感恩戴德。
一、宪法结构
• 第二、所谓泄密问题。斯大林认为中国现 在是各党派的联合政府，而“其他党派的 人很多是和英美有关系的”，所以，“我 感到你们有些重要机密情况外国人都知 道”。第三、通过选举实现向一党政府转 换的问题。“如果人民选举的结果，当选 者共产党员占大多数，你们就可以组织一 党的政府。其他党派在选举中落选了，但 你们在组织政府时可给其他党派以恩惠， 这样对你们更好。”