农村集体林地使用权流转法律问题研究

农村集体林地使用权流转法律问题研究
[摘要]农村集体林地使用权流转作为集体林权改革的一个重要内容，已经成为盘活森林资源，促进林业产业化发展，实现森林资源的经济效益和生态效益有效的手段。

但我国农村集体林地使用权流转在流转权利内容界定、流转程序的法律保障以及流转后的法律监督方面存在着缺陷，应当从林地流转的法律法规、规范林地使用权流转行为以及加强流转后法律监督方面来完善我国农村集体林地使用权流转法律制度，从而为林业产业的又好又快发展提供保障。

[关键词]林地使用权；林地流转；集体林地
一、林地使用权流转的权利分析
关于林权流转的权利内容，目前学术界存在着明显的争议，主要有林地、林木所有权与使用权流转说；森林资源流转说；林地使用权流转说；林木所有权流转说等学说。

上述几种学说，从不同的角度对林权流转进行探讨。

总结起来争议的核心问题为林权流转的权利内容到底是林地使用权还是林地承包经营权。

并且在实践中，由于我国目前的林权证上只有林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人，因此许多人认为的林地承包经营权就是林地使用权[1]。

给农村集体林权的流转带来诸多的不便，笔者从我国基本法律规定出发，分析林地使用权和承包经营权的区别，结合林权制度改革的现实背景，认为林权流转的权利内容应当为林地使用权的流转。

林地使用权流转是林权流转制度的核心[2]。

林地使用权是指林地使用权人对林地依法享有占有、使用、收益和一定情况下的处分的权利。

这里林地使用权中的使用权是广义上的使用权，而非林地承包经营权中的使用权能。

并且林地使用权和林地承包经营权有着明显的区别。

首先从主体上看林地使用权的主体可以是国家、集体、自然人、法人或其他组织。

而林地承包经营权主体原则上不包括国家。

其次在权利的取得方式上，林地使用权可以通过承包的方式取得，也可以通过合伙等其他的方式取得，而林地承包经营权只能是通过承包合同的方式取得。

再次在权利保护的方式上，林地使用权属于用益物权，而林地承包经营权属于债权。

最后在权利内容上林地使用权包含占有、使用、收益和一定的处分的权利。

而承包经营权只有占有使用收益的权利，不包含处分权。

同时承包经营关系的当事人之间通常存在着行政隶属关系，而林地使用权的流转双方是平等主体之间的民事关系。

取得承包经营权的法定形式是承包经营合同，承包权不可流转，经营权可以流转；林地使用权是林地承包经营权物权化的适当形式，物权化后，林农具有明晰的物权[3]。

“林地使用权”作为一种物权，除包括占有、使用、收益权外，还包括了一部分处分权，如转让、入股、抵押、出租等，由此可以流转。

现行国家法律法规尚未允许土地所有权的流转，只有国家为了公共利益或工程建设的需要，可以通过征收或征用的方式，把集体所有的
土地转为国有。

因此，这里所讲的林地流转实际上是指林地使用权的流转。

二、农村集体林地使用权流转的现存法律问题
（一）林地使用权流转法律法规不健全
1.农村集体林地使用权流转的专门性法规缺位
我国目前还没有针对林权流转制定一部专门的法律，现有的涉及农村集体林地使用权的有关法律条款已明显滞后，远远不能满足林权流转的现实需要[4]。

以农村集体林地使用权流转形式的规定为例，在农村集体林地使用权流转形式方面，《森林法》对出租和抵押两种形式均未作出规定，实践中只能按照《农村土地承包法》的有关内容来操作，但是由于林地与耕地的很大不同，林权流转在适用的过程中产生了许多无法解决的问题，所以一部专门性规制农村集体林地使用权流转的法律亟待出台。

2. 同一部法律规定不明确
受到历史因素和理论因素的制约，有时在同一部法律中会出现指代关系不明确的问题，给实践带来很多的困难[5]。

以《中华人民共和国森林法》为例，其第十五条第一款规定用材林、经济林、薪炭林和国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以流转，第三款规定“除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让”。

这里的“国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权”范围不明确，给农村集体林地使用权流转的实际操作带来诸多的不便。

3.不同法律之间相冲突
如《物权法》将森林资源视为土地资源一种，将其归入土地承包经营权中；《森林法》将森林视为立体结构的自然资源，将林权定义为以森林、林地和林木为对象的所有权、使用权的统称。

（二）农村集体林地使用权程序不规范
1. 农村集体林地使用权行为不规范
目前，多数的农村集体林地使用权流转是没有确定的程序可以遵循，也没有固定的合同形式，有的甚至都没有登记。

当遇到林权权属纠纷的时候，无法成为双方合法权益和行为判断是否合法的依据。

2.林权证发放不到位
林权证是县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门，依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定，按照有关程序，对国家所有的和集体所有的
森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。

是依法享有林地使用权、取得林权流转收益的法律凭证和林农维护自身合法权益的依据。

实践中有的农户自始至终没有领到自己的林权证，而有的地方是几个农户或者一个小组才有一个林权证。

林农手里没有林权证，就直接制约了林农流转自己的林地、甚至是获取抵押贷款，从而影响了林农合法权益的保护。

（三）流转后的监管不到位
林权流转后的监督和管理是林权流转能否实现集体林权改革目标的重要制度保障。

然而在实践中依然存在着流转后管理薄弱的问题。

主要表现在主管部门在农村集体林地使用权流转过程中相对缺位，没有重视流转时的引导和监督。

三、完善农村集体林地使用权流转的对策分析
为依法有效促进林权流转，保障林权流转各方权益，针对农村集体林地使用权流转的现存问题，笔者提出以下完善对策：
（一）修订完善林地流转的法律法规。

林地权利的流转的标的只能是林地的使用权。

林地使用权能够进入市场流转的前提是该项林地权利权属明确，不存在任何争议。

这需要在物权法中明确土地所有权和使用权的各项规则，为确定各项林地权利的归属提供法律依据。

尽早依法完成林权颁证、换证工作，稳定林地承包权，保护林农的根本利益，调动林农经营的积极性，为林地、林木流转提供法律凭据。

林权证的颁发、换发工作要依法实行政府负责制，实行目标考核。

林地流转、征占用及林木采伐要严格实行凭证申请制度，以此推动林权证的颁证和换证工作。

（二）依法规范林地使用权流转行为。

坚持依法、自愿、公正、公平、公开、有偿的林地使用权流转原则，严厉打击骗农、害农、坑农的违法流转活动。

首先，要切实加强林农的林业法律法规、市场经济和林业科学技术教育和培训，提高林农的法制意识、市场和经营林业的技能；其次，林地流转必须按市场经济规律办事，让市场这只无形的“手”充分发挥调节作用，使受让者与出让者充分协商，在平等合法的基础上，依照《森林法》及林地流转的有关法律法规依法按程序签订林地使用权流转合同。

为了保证林地使用权流转合同的有效、合法性，林地所有者应该作为流转合同的第三方出现在合同上，以监督林地使用权流转的时效性；对于集体所有使用的林地使用权流转，必须通过集体组织三分之二以上成员签字，方能准予流转；国有林地使用权的流转，必须是以该国有资产管理人作为流转主体，而负责经营的单位不能作为流转主体；再次，为了防止在林地使用权流转过程出现的坑农、骗农、集体和国有资产流失，一方面组织林业经济、营林专家研究论证一套林地生产力与社会经济发展相适应的价格评价体系，并定期在有关媒体上公布林地流转价格指数，以指导监督林地流转价格。

另一方面林地使用权流转宜采用公开拍卖、招标方式（私有林地流转也可采用协议方式）；最后，为防止林地撂荒和业主因经营亏损、损害农民利益，建议在林地使用权流转
时，除涉及到流转的各方要依法签订流转合同外，受让方必须要向当地县级林业主管部门提交编制受让地的林业经营方案并请示批准[5]。

经批准的林业经营方案作为林地使用权流转合同的附件，由林业主管部门和出让方监督执行。

未按经营方案经营的，林业行政主管部门有权给予处罚或劝其双方解除合同，要变更经营方案，必须报原批准机关批准。

（三）林权流转的监督管理。

为了加强对森林资源的管理，林业行政主管部门除了依照《中华人民共和国森林法》负有森林资源的保护、利用、更新、管理和监督的职责外，对森林资源的流转也应当负有管理和服务的职责。

要按照不改变林地所有权、不改变林地用途和“合法、自愿、公开、诚信”的原则，通过报请本级人民政府批准出台林权流转规范性文件，尽快建立流转的监管机制。

从一些省份已经出台的林权流转规范性文件看，为引导森林资源健康有序流转，可着重从以下五方面做好监管工作：一是林权流转双方必须向所在地基层林业工作站提出申请，报县级林业主管部门审查。

二是申请材料应包括林权流转申请表、拟流转的林木或林地的林权证、流转合同文本、林业部门出具的相关调查资料。

以拍卖方式流转的，还应提供拍卖公告凭证。

属集体林权流转的，还应有民主决策文本等。

三是基层林业工作站和林业调查规划设计单位要深入实地做好流转林地的现场勘测工作，为林权流转双方提供真实可靠的数据。

四是流转的收益资金，可在乡镇设立专户，专款专用，主要用于与群众切身利益相关的公益事业。

五是流转方式、流转基价及流转的收入、使用、分配等，都要及时在村务公开栏上公示。

参考文献
[1]李延荣.集体林权流转和林地使用费法律问题研究[M].北京.中国人民大学出版社,2008: 46 .
[2]沈文星,范泽华,翁小杰.福建省集体林权制度改革研究报告[M].北京：中国林业出版社,2008：35-37.
[3]王志清.林地使用权流转问题的思考[J].改革之窗,2008,(1).
[4]姚顺波.中国非公有制林业制度[M].北京,中国农业出版社,2005,165-166.
[5]周伯煌．物权法视野下的林权法律制度[M]．中国人民大学出版社，2010：86-91.
周伯煌，浙江诸暨人，浙江农林大学法政学院副教授，硕士生导师，研究方向：经济法学、环境与资源保护法学；汤元瀚，安徽马鞍山人，浙江农林大学环境资源保护法09级硕士研究生。

[基金项目]：浙江省社会科学界联合会研究课题（2010N54），浙江省法学会重点课题（2011NA02）的阶段性成果。