工作心得：关于人民检察院组织法修改的分析和思考

工作心得：关于人民检察院组织法修改的分析和思考
人民检察院组织法是以我国宪法为依据，对人民检察院的组织体系、工作任务、活动原则、职责权限、履职程序和机构设置、人员任免等进行调整和规范的基本法律，是构建我国检察制度的法律基础。

尤其是对于检察机关组织人事制度的建立，必须以人民检察院组织法为法律基础，同时，也是对人民检察院组织法的具体化。

现行的《人民检察院组织法》是在1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议上通过的，1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议对其部分条文进行了修改，首次规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，同时明确了新时期我国检察制度的基本内容，这为我国检察机关的恢复重建以及检察工作的顺利开展提供了基本法律依据，为构建中国特色社会主义检察制度奠定了坚实的基础。

随着我国社会主义民主法治建设的不断推进，检察机关的检察工作也取得长足的进步，但是面对新时期民主法制的新问题、新挑战，已实行20多年的人民检察院组织法却有点“力不从心”，很多地方已不能完全适应我国法治建设的发展趋势和当前检察工作的具体需要。

另外，虽然建立在人民检察院组织法基础之上的检察机关组织人事制度已日臻完善，但是近些年来实践中存在的诸多问题，影响着检察机关干部人事工作的顺利开展，甚至影响到整个检察工作的大局。

为了进一步推进我国司法体制改革进程，保障检察机关依法独立行使检察权，有必要对人民检察院组织法进行修改，并在此基础上完善检察机关组织人事制度。

一、人民检察院组织法修改应注意的两个问题
（一）人民检察院组织法修改应坚持的基本原则
自党的十六大明确提出进一步推进司法体制改革的要求以及检察制度发展的方向以来，有关检察理论及具体工作机制的研究和探索均取得丰硕的成果，检察体制改革实践也有明显的进展，积累了许多成功的经验和有益的启示，这些都为进一步修改人民检察院组织法打下了坚实的基础，提供了有力的支持。

因此，在吸收和借鉴检察改革实践的有益经验基础上，人民检察院组织法的修改应将经过实践检验、较为成熟的经验做法提升为法律条文加以确认和规范，为检察机关行使检察权提供明确的法律保障。

从目前我国实际国情来看，修改人民检察院组织法，应当以社会主义法治理念为指导，坚持我国宪法确定的中国特色社会主义检察制度的基本定位，充分体现中央关于推进司法体制改革、完善检察监督体制、加强法律监督的要求。

具体来讲，人民检察院组织法的修改应坚持以下基本原则：1．坚持党的领导原则
坚持党的领导是我国社会主义法治理念的首要内容，是检察机关必须坚持的政治原则，也是我国检察制度的鲜明特色。

人民检察院组织法的修改是推进检察体制改革的关键环节，必须始终坚持党的领导这一基本原则。

首先，修改人民检察院组织法必须深入贯彻落实党中央关于推进检察体制改革的基本精神，将党中央对检察工作的要求纳入到法律条文当中，将司法体制改革的成果法制化，使得检察机关强化法律监督有法可依。

此外，人民检察院组织法的修改在内容上还必须有利于党对检察机关的领导，无论是检察工作的开展，还是检察体制改革，都必须确保能够得到党的指导和反馈。

其次，坚持党的领导还应体现在人大及其常委会对检察机关以及检察工作的监督。

我国实行的人民代表大会制度是中国共产
党领导下的特有的政治制度，坚持人大及其常委会对检察机关的监督是坚持党的领导原则的题中之义。

作为国家法律监督机关的检察机关，行使宪法赋予的检察权时必须接受人大的监督，一方面可以保证检察权的行使符合国家和人民的意志，另一方面也有利于提高检察机关的公信力。

因此，人民检察院组织法的修改应该加入人大监督的有关条款，明确人大对检察机关的监督权限、监督范围以及监督方式。

2．坚持合宪性原则
依法治国是社会主义法治理念的精髓。

建设社会主义法治国家，首要的前提就是依托宪法树立依法办事的观念。

尤其是司法体制改革必须坚持宪法作为国家根本大法的地位不动摇。

宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

”这是宪法对我国检察制度的基本定位，也是中国特色社会主义检察制度的宪法基础。

对这一宪法定位，在检察院组织法的修改中必须坚持并加以完善。

一方面，人民检察院组织法的修改内容应当集中凸显“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，将其他法律中已经作出规定的能够充分体现检察监督职能的一些职权予以补充规定，对检察机关的法律监督职能的规定进一步明确化、全面化，从而便于检察机关能够高效、准确的履行宪法赋予的法律监督职能。

合宪性原则要求人民检察院组织法的修改除了坚持宪法对检察机关的定位之外，还应该尊重宪法对有关人民检察院领导体制、工作职能等其他方面的规定。

宪法第一百三十一条赋予人民检察院依照法律规定独立行使检察权的权利。

宪法第一百三十二条规定、第一百三十三条规定了检察院实行同级权力机关和上级检
察机关双重领导制。

宪法第一百三十五条确立了人民法院、人民检察院、公安机关分工负责、互相配合、互相制约的工作格局。

检察院组织法的修改应在宪法及相关法律的框架内拓展完善，在符合宪法精神、坚持宪法规定的基础上，结合部门法自身特点和检察工作现实状况，有的放矢的进行科学的充实和调整。

3．坚持立法科学性原则
我国检察机关的法律监督职能主要是在诉讼过程中得以履行，这就决定了检察机关的法律监督活动既要受到人民检察院组织法的规范和调整，又要受到相关诉讼法的规范和调整。

因此，在修改人民检察院组织法过程中应当正确处理好人民检察院组织法与相关诉讼法的关系。

我国检察机关是国家法律监督机关，享有公诉权和法律监督权，因此在诉讼活动中担负着参与诉讼和监督诉讼的两方面职能。

目前我国诉讼法只是检察机关参与诉讼活动的具体职权及其行使程序，以及因参与诉讼而与诉讼参与人、侦查机关、审判机关、刑罚执行机关等形成的诉讼法律关系作出规范，却没有专门对检察机关行使法律监督职权的程序作出规范，因此，诉讼法并不能对检察机关行使职权作出全面、系统的规定。

正因如此，自1954年第一部人民检察院组织法开始，就设有“人民检察院行使职权的程序”一章。

因此，人民检察院组织法的修改仍然要坚持这一法律框架，其对检察机关行使职权的程序的规定既要与相关诉讼法相衔接，又不能是诉讼法规定的简单重复，必须从完善法律监督关系出发，着重解决诉讼法难以专门规定的法律监督程序和监督措施问题。

人民检察院组织法的修改，还要注意同其他相关法律的调整范围相区别和衔接。

如人民检察院组织法中应当体现人民监督员制度的相关内容，但是由于人民
监督员制度是检察机关体外的一种特殊的群众监督制度，其本身不属于人民检察院组织法调整的范围，因此关于人民监督员的选任条件、产生程序、监督权限、监督程序等内容，应当由专门立法来规范和调整。

在人民检察院组织法中，只能从规范检察机关职权活动的角度，增加规定人民检察院办理直接受理侦查的案件应当接受人民监督员监督的原则，而不宜就人民监督员制度本身作出规定。

（二）人民检察院组织法修改应解决的主要问题
1．检察机关的职权问题
关于如何界定检察机关的职权，明确检察权与法律监督权之间的关系，一直是学界研究和讨论的焦点，同时也是一个备受争议的问题。

从目前我国现行法律体系以及实际运作的状况来看，检察机关检察权的范围较为广泛，但是实现路径则相对狭窄，主要集中在刑事诉讼中。

因此，为了更好地适应现代诉讼制度的新要求，人民检察院组织法对有关检察机关的职权的规定进行修改时，应当对检察权的范围适当的扩大而不应仅局限在刑事监督过程中。

具体来讲，可以从以下几个方面加以考虑：第一，继续保留检察机关在刑事诉讼中自侦、公诉、批捕、诉讼监督等职权，这对于打击惩治犯罪、维护司法公正有重要作用，而且是必要的；第二，检察机关作为国家法律监督机关，保障社会主义市场经济健康有序发展，推进民主法治进程、维护社会公平正义是法律监督职能的重要体现，因此，在民事诉讼、行政诉讼方面除了保留现行法律赋予检察机关在民事审判和行政诉讼活动实施法律监督的职权外，还应当赋予其提起公益诉讼的权利，对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，检察机关可以代表国家和公众提起诉讼；第三，应当适当强化检察机关对部分限制和剥夺人身自由的行政行为的监督职能。

从依法治国的理念和保障人权的角度出发，一切涉及公民人身自由的处分均应由司法机关作出决定或者经过司法审查，均应为相对人提供正当的程序保障和适当的权利救济。

从我国目前的情况来看，在非刑事领域尚存在若干限制和剥夺人身自由的处罚措施，如治安拘留、劳动教养等，而且一定时期内不可能完全改变此种状况。

出于推行法治和保障人权方面的考虑，建议将此类行政处罚措施纳入检察机关法律监督的视野并加大法律监督的力度，在人民检察院组织法中明确规定：“人民检察院对于限制、剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法，实行监督。

”
2．检察机关的领导体制问题
检察机关的领导体制是关乎检察权合理配置与有效运行的重大问题，是检察机关独立行使检察权的制度保障。

结合当前我国现行政治体制以及检察权运行的自身特点，从以下三个方面对检察机关的领导体制进行探讨：
第一，检察机关与同级权力机关之间的关系以及检察长的产生。

根据我国宪法和人民检察院组织法的有关规定，最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作；最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免，地方各级人民检察院检察长由本级人大选举和罢免。

这些规定是人民代表大会制度的重要内容，必须始终坚持不动摇。

但是，有关检察长的产生程序，特别是地方各级检察院检察长的产生，现行法律规定却存在不合理之处。

例如，现行《人民检察院组织法》规定，省级以及省级以下地方各级人民检察院的检察长由同级人大选举和罢免。

同时有规定，省级检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会会批准。

省
级以下检察院检察长的任免，须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。

这样的规定实际上混淆了选举产生与上级批准两种不同权力来源的界限，势必会动摇选举的权威。

当前检察权的相对独立性和按照检察一体化要求构建国家检察制度已成为检察制度发展的一种趋势。

由于我国宪法规定检察机关的双重领导体制，更需要按照检察一体化要求进行检察体制改革，所以，人民检察院组织法的修改应该进一步明确：省级人民检察院的检察长，经最高人民检察院检察长提名，由本级人民代表大会选举产生。

省级以下检察院检察长，由上一级检察院检察长提名，由本级人大选举产生。

第二，上下级检察机关之间的领导体制。

上级检察机关与下级检察机关之间的关系，是检察领导体制的一项重要内容。

检察机关的性质、任务、地位、职权以及一国的国情是影响检察机关领导体制的重要因素。

从全球范围来看，主要存在垂直领导制、双重领导制、双轨制三种检察机关领导体制，而目前学界对于我国检察机关领导体制存在“双重领导”或“一重监督、一重领导”等表述。

为了进一步明确检察机关上下级之间的领导与被领导的关系，人民检察院组织法对此可以作出如下修改：最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；地方各级人民检察院和专门人民检察院向最高人民检察院报告工作，下级人民检察院向上级人民检察院报告工作；最高人民检察院可以改变或撤销地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定，上级人民检察院可以改变或撤销下级人民检察院的决定；最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行，上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。

第三，检察机关内部领导体制。

在西方国家“三权分立”政治体制下，检察机关一般属于行政机关，并实行检察长负责制。

而当前我国的特有的政治体制，导致检察机关内部领导体制呈现出两种性质不同的领导体制：一是由检察长统一领导检察院的全局工作，带有明显的首长负责制的特征；二是检察院设有检察委员会，实行民主集中制。

从理论上讲，检察长首长负责制与检察委员会民主集中制肯定会存在矛盾与冲突。

对此，现行人民检察院组织作出规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。

”实际上，该条规定不仅在制度设计上存在不合理性，在司法实践中也缺少可操作性。

为协调这两者之间的矛盾，在人民检察院组织法修改中应当明确：在检察机关内部实行检察长领导下的民主集中制。

其基本含义是：检察长统一领导检察院的工作；检察委员会在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他重大问题，检察委员会的决定，通过检察长的命令贯彻执行；检察长与检察委员会多数成员意见不一致时，采取两种方案：即检察长可以自行决定并独立对该决定负责；检察长也可以报请上一级检察机关决定。

二、检察机关组织人事制度存在的问题及原因分析
检察机关组织人事工作是检察政治工作的重要组成部分，虽然当前检察机关组织人事工作的各项规章制度已日臻完善，但是在实际运行中仍然存在诸多的问题，直接影响到检察工作的顺利开展，甚至影响到检察机关整个检察工作的大局。

（一）存在的问题
第一，检察机关干部管理机制尚未形成，对于检察院干部的教育管理大多流于形式，思想政治教育以及检察业务技能培训未落实到实处，岗位风险防范体系存在严重缺陷；
第二，检察人才引进与培养的政策措施不够系统配套，人才培养、管理和使用的相关激励机制不够健全，人才的积极性和创造性尚未得到充分发挥；
第三，检察办案人员的教育培训机制不够健全，队伍业务能力建设的整体水平有待于提高，主要表现在干部的培训机会不均等，岗位安排不合理，轮岗制度落实不到位等；
第四，干部交流力度不够，不利于人才的成长；
第五，检察机关干部以及工作人员老龄化问题严重，知识结构也不适应检察事业的发展要求，人才短缺问题日益突出。

（二）原因分析
第一，对检察机关本质属性、领导体制存在重大认识错误，是导致检察机关组织人事制度存在问题的思想障碍。

虽然我国宪法已将检察机关定位为国家法律监督机关，但是对此持不同的看法的大有人在。

检察机关本质属性究竟是司法机关、行政机关还是法律监督机关，检察权是司法权、行政权还是法律监督权，学术界对此有诸多不同的说法。

正因如此，最高人民检察院近些年来一直组织有关课题组对这些争议问题进行专门的论述，力图证明检察机关是国家的法律监督机关，检察权本质上属于法律监督权，但是尚未形成权威、主流的理论观点。

同时，对检察机关领导体制认识上的误区也使得检察机关组织人事制度未能健全。

根据
现行法律的规定，我国检察机关实行的是双重领导体制，这种领导体制要求上级检察机关领导下级检察机关的工作，应当包括政治思想、干部管理、业务工作以及经费保障等诸多方面，但是从实际情况来看，上级检察机关对下级检察机关的领导主要是业务领导，在干部管理、经费保障等方面基本上无权过问，这使得地方检察机关不得不依赖于地方党委和政府部门。

地方党委和政府对检察工作的重视程度决定着检察人员在提升、任用、工资福利待遇等方面的是否有保障。

检察机关用人与管人的严重脱节，导致上级检察机关对下级检察机关的管理显得松散、软弱，双重领导体制也没有发挥出应有的作用。

因此，当务之急应当澄清认识上的误区，从尊重检察工作规律和有利于检察机关独立行使检察权出发，对检察机关的领导体制有一个清晰、明确的认识和规范，为检察一体化奠定必要的思想基础。

第二，检察组织人事制度的理论研究起步较晚，整体水平不高，无法为建立科学合理的组织人事制度提供有力的理论支持。

最高人民检察院实施意见中要求“实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理，改善干部队伍的专业知识和年龄结构，加强业务部门，精简行政管理人员，分离技术性、服务性人员，按《检察官法》的规定严格规范检察官管理工作”，对检察从业人员进行分类管理是大势所趋，但是如何实行这一目标，对不同人员如何进行分类、依据什么来分类以及分类是否科学合理，这些问题在检察机关组织人事制度的理论研究中涉及很少。

第三，目前，检察机关人才引进工作和人才队伍现状与社会主义民主法治建设新形势、新任务的要求还不相适应，人才观念较为陈旧，“人才资源是第一资
源”的意识还没有牢固树立，成为制约检察事业发展的重要因素。

另外，检察从业门槛高。

根据《检察官法》规定，初任检察官还必须从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。

自然减员、编制限制再加上严格的从业条件造成检察官青黄不接，人员断档：一方面是办案人员严重不足，另一方面在职在岗人员司法资格通过率偏低，社会上具备资格的人士又无缘进入。

三、推进人民检察院组织法修改完善检察机关组织人事制度
进一步科学修改人民检察院组织法是新形势下法制建设和检察工作的内在要求，是检察工作改革成果法制化的关键环节，也是弥补检察院组织法自身缺陷的迫切需要。

推进人民检察院组织法修改，进一步完善我国司法体制，保障人民检察院依法独立行使检察权，适应与时俱进的检察工作的新形势和新要求，更重要的是可以完善检察机关组织人事制度提供法律基础和依据。

除此之外，还应当从以下几个方面着手，进一步完善检察机关组织人事制度：
（一）明确检察机关的人事管理权限
首先，鉴于当前我国检察机关实行双重领导体制，上级检察机关领导下级检察机关，在人事管理、职务任免等方面应该区别对待，对于副检察长、反贪局局长、副局长、专职检察委员会委员这样业务性较强的职务应该按照上级检察院党组织为主，地方党委为辅进行推荐、选拔和考察；而对于党组副书记、政工办主任、纪检组长等政治性领导职务则可按照地方党委为主，上级检察院为辅的方式进行推荐、选拔和考察，这样一方面可以理顺上下级检察机关之间的领导关系，另一方面又可以对检察机关人事管理工作进行有效监督和制约；其次，建立检察
工作人员分类管理制度，进一步突出检察官的法律地位和职务特点，善于发挥检察委员会在具体法律业务中的作用，同时要将书记员的规范化管理纳入到议事日程，逐步改变检察工作人员管理过于行政化的状况。

（二）构建科学合理的人才管理体制
人才资源是第一资源，摒弃陈旧的人才观念，树立科学的人才观，与时俱进，不断创新，坚持把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，努力吸引和集聚优秀人才投入的检察事业当中。

首先，创新检察人才管理机制，不断探索检察人才管理工作的新思路、新方法，推进检察人才分类管理改革，构建具有中国特色的检察人才管理机制，促进各类检察人才的教育培养、考核评价、选拔任用、流动调配和分配激励等工作的规范化、制度化建设，为实施人才强检战略提供有力的制度保障；其次，突出检察人才执法能力建设。

在提高检察人才思想道德素质、科学文化素质和健康素质的基础上，要大力提高检察人才的学习能力、创新能力和执法能力，尤其要重视加强检察人才执法能力建设，把办案质量、工作效率作为衡量检察人才能力素质的重要标准，不断提高检察人才队伍的整体水平；再次，推进检察人才队伍的结构调整。

着眼检察工作的特点和需要，加快检察人才队伍的结构调整，改善和优化检察人才队伍的素质结构，促进人才合理分布，优化人才资源配置，努力建设一支门类齐全、结构合理、素质优良、充分满足检察事业不断发展的检察人才队伍。

（三）规范检察官的招录面试工作
目前我国检察官的录用主要采用公务员招考的方式，为保证招录工作公平公正，必须对公务员考试加强规范管理：第一，强化组织领导。

由政工、监察与相。