公共政策概论第二次作业

公共政策分析报告

——关于我国廉租房政策的分析廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。近几年中国房地产业矛盾多多，宏观调控频频，但效果不如人意。现阶段，中国房地产业的主要矛盾集中于住宅产业，而住宅产业中的主要矛盾是：住宅商品化、市场化步伐过快与住房保障推进速度过慢——房价增长快、结构不合理、市场秩序乱等次要矛盾皆源于此。

一、廉租房政策实行的现状

本轮紧缩型宏观调控始于2003年，但是直到2005年的“国八条”中，才真正开始重视住房保障，接下来中央也出台了一些指导性文件，比如从土地出让金中抽取一定比例用于廉租房建设，再如“国十五条”中的“三限制”（后来被地方政府简化为只“70/90”，抛弃了“限价格”），另如去年各地出台的《住房建设规划（2006-2010）》。问题的关键在于，在中央笼通的方针政策下，各地自行其事。以廉租房政策推广较好的上海为例，2003年4月，廉租住房的认定标准由人均居住面积在5平方米以下提高到人均6平方米以下。2003年12月，认定标准再一次上调到7平方米以下，同时把人均居住面积低于7平方米、人均月收入低于570元的老劳模和重点优抚对象也纳入了廉租住房的解决范围。

以颇具代表性的上海为城市样本，并结合全国情况，针对应该享受住房保障（受惠程度根据家庭收入情况有一定的梯度性）的四个城镇群体（最低收入、中低收入、中等收入、外来中等以下收入），分别梳理出不同的实施办法，以期对我国住房保障的系统化构建有所启示。最低收入群体是什么？国家统计局的解释是，城镇居民家庭的10%为最低收入群体，其中的50%为困难户，2006年全国最低收入家庭人均可支配收入为3135元；根据上海统计局的划分法，2003年底（只有这一年有全面数据，因此下文皆以此为研究数源），上海城镇最低收入家庭为25.3万户，占城镇家庭总数的6.8%，基本上都属于低保户。目前发达国家享受廉租房的家庭一般占比10%左右，依据上海、北京、深圳、广州等经济发达城市的财政收入水平，到2020年完全有能力解决这一最需要住房保障的群体。

与廉租房建设缺失相对应的却是全国高烧不退的房价，就在中央严控房价的系列政策出台后，7月份全国大中城市新建商品住房销售价格仍然未见明显回落。

二、廉租房政策问题的分析

在房价居高不下的情况下，落实廉租制度，保障中低收入家庭的居住需求已成为构建和谐社会的当务之急。然而遗憾的是，面对这一严重的供求矛盾关系，仅凭借建设部一纸《办法》却无法改变大局，因为制约廉租房供给的关键并不在于地方政府不想筹资建设，而在于地方政府社会保障性财政开支来源缺少与模糊。

事实上，部分地方政府在财政资金来源紧张与资金来源模糊等主客观因素的作用下，往往以资金不足为由搪塞中央，也就是说，对于地方政府而言，“没钱”才是导致廉租房供给严重不足的直接原因。

针对这一问题，尽管此前财政部等三部门下发了有关通知，明确要求各地从土地出让金净收益中拿出5%，用于廉租房建设资金。然而，在土地出让金目前尚未纳入财政预算范畴的情况下，土地出让金收益本身就是一笔糊涂账，因此即便明确规定5%的抽调比例，但作为基数的“各地土地出让金”却难以确切统计，由此导致的“钱无定数”自然令建设部的处罚监管无从下手。

面对土地出让金管理混乱的问题，即便出台土地出让金的改革方案，能够把土地出让金收支纳入财政预算范畴，能否彻底从建设资金供应问题上解决廉租房建设的问题，仍存在一定的体制障碍。

实际上，强令地方政府通过土地出让金收益来筹资建设廉租住房，并不能从根本上解决问题。因为看似百病缠身的土地出让金制度，其实只是表象而非病因，真正的病因在于财政分权体制不完善。

三、解决廉租房政策问题的措施

首先，需要持续降低廉租房准入门槛。最低收入群体的居住情况整体比较差，但多数又不够不上各个城市规定的的“居住困难”标准，目前上海的标准是人均7平米以下。因此，在2020年以前，非常有必要持续放宽“居住困难”的标准，有人建议这一标准可按城镇家庭人均居住面积的约50%确定，如2006年上海人均居住面积为16平米，则居住困难的标准可提高到人均居住面积8平米。自去

年以来，很多城市已开始行动，比如上海计划到2010年，把享受廉租房的户数由现在2万多增加到10万。

其次，以租金配租为主导，增加实物配租比重。现阶段，货币化补贴是主流配租方式，一方面这是种市场化的运作方式（租户可自由选择房源），另一方面也是因政府可资调配的公房资源不足的无奈之举。在今后相当一段时间内，补钱模式还将占据主导，政府应随着经济发展而持续上调补贴标准。

最后，建立廉租房的有效运营机制。在开发、运营、维护过程中，应坚持政府主导原则，并成立相应的专门开发机构、物业管理机构，以确保廉租房的公益性。在这一过程中，也并不排除市场化的运作方式。比如，经过试点后，也可以在开发建设、运营管理等环节引入以微利为目的专业公司，像万科这种积极投身廉租房开发和运营的企业，政策应予以鼓励甚至奖励。今年北京市成立住房保障办公室，也是一种值得推广的体制创新，由一个机构统管限价房、经济适用房、廉租房等，部分廉租房的运作更容易与前者进行接轨，比如部分空置的经济适用房可用于廉租。

一个健全的住房保障体系是让能买房的买房，能租房的租房。比如，韩国在加大住宅供应量、抑制投机性需求的同时，实施了国民廉租房建设计划，政府投资在10年内建成100万套廉租房，并采取有效手段确保租赁双方信息对称，这些举措使韩国房价和房租双双下降。新加坡不仅在著名的组屋建设中坚持“小户型、低价位”，还对低收入者提供补贴和廉租房，解决了不同人群的住房问题。就我国房市而言，政府应当眼光放远、眼睛向下，花大力气发展房屋租赁市场，建立和完善多元化的房屋供应体系，引导全社会有买有租，尤其应增加廉租房的供应，并与收入分配、社会保障等体制改革相配套，保证不买房者有能力租到价钱合理的房子，最终实现人人享有适合自己的住房———这才是政府的本分。