公共政策方案的制定

（二）前瞻性 政策规划着眼于未来，科学的预测分析是政策制定 的一个重要环节。一项好的政策，必然包含对各种可 能性的预测。 （三）可行性 政策方案最终应交给有关的具体执行部门付诸实施。 政策方案的可行性包括三个方面 （1）政治可行性。被决策机构及政策相关群体支持和接 受的可能性。 （2）经济可行性。政策资源获取的可能性。 （3）技术可行性。(美国一位州众议员提出一项议案： 对本州的每一对非婚同居者征收每年1500美元的税)
（三）立法机关
一项重大政策规划只有经过立法机关的审议和通 过，才能成为正式的法案予以颁布和执行。立法机关 通过提案、审议等方式，在国家重大政策的规划中起 着不可替代的权威作用。 （四）研究机构 被称为“智囊团”或“思想库”。是一个极其重要的 主体。研究机构集中了大批的专家技术人员，针对某 些科学技术问题或社会问题，运用技术知识和广泛、 动态的情报资料，进行调查研究和综合分析，为决策 者提供科学的计划和意见。政策研究机构可以分为两 类：政府研究机构。如美国的兰德公司、防务分析研 究所，日本的综合开发机构，中国的国务院经济发展 研究中心、农村发展研究中心等。 非政府研究机构。美国的胡佛研究所、福特基金会等。
第一节 政策规划
政策规划是指政策方案的设计、整理、比 较、选择等一系列工作。决策者围绕着特定的 政策问题，将希望达到的目标、各种利益要求、 未来的发展趋势、可能调动的资源、时间、空 间的限制等因素加以统筹考虑、全盘规划。政 策民主化是决策民主化的要求，
也是决策科学化的要求。
一、政策规划的特性
从抽象意义上说，政策方案都应具备以下几个 方面的性质： （一）目的性。政策方案的目的指向性应该清晰 合理。第一，对政策问题的表述清楚明确。 第二，有清楚设定的目标或目标系统，有充足 的理由解释为什么选择这样的目标，有可以衡 量目标实现的标准。 任何一种目标的设定，本质上都是以一定的利 益和价值观念为基础的。一个目的性清晰的政 策方案，应该巴某种目标于某种 利益的相互关系说清楚。
（五）整体性
整体性是指政策规划关注的是系统性的政策问题在 未来的情形，及其相应的解决办法。这类问题具有 相当的结构性，常以一群、一片、一团或一类的形 式出现。政策规划的主要任务也就是对于整体的原 则规定性，而，对于某一项单一的 政策问题一般不 作出政策规定，甚至不予理会。
二、政策规划的主体
在现代社会条件下，政策规划的过程是一个多个主体 共同介入、民主协商的过程。不同主体及他们之间的 关系构成了政策规划的权力结构。每个国家的政策规 划活动都是在一定的权力结构中运行的。一般来说， 政策规划的主体包括下面四类。 （一）执政党 发挥核心和主导的作用。鉴于各个国家政治制度不同， 不同性质的政党在规划过程中的具体作用也有很大差 别。在实行多党制的国家，政党通过选举来争夺政府 首脑或议会中的多数，执政之后，政党通过它对政策 的制定和规划来体现党的意图，实行它所代表的集团 或阶级的利益。
第三章 公共政策方案的制定
方案制定是一个实体性的阶段，在现代社会条 件下，公共政策的方案制定是一个科学导向和利益 导向相互依存、相互作用的复杂过程。本章从三个 方面分析这个过程：第一是政策规划方面，着重说 明形成各种政策备选方案时的一般原则和程序。第 二是政策论证方面，着重说明论证的意义、方案和 标准。第三是政策合法化方面，着重说明政策方案 获得权威认定的程序。
（2）地方的政策规划 地方政府一方面要贯彻执行上级的政策， 另一方面又要在自己的权限范围内对本地区 的事务进行政策规划，在地方一级政府的政 策制定活动中拥有相当大的决策权力。地方 政府在规划地方政策时，应把中央或上级政 府部门的政策目标作为规划的主要方向，使 地方的政策与中央的精神协调一致。
（二）根据政策方案本身的性质来分类 （1）渐进的政策规划。 鉴于人的知识的有限性，在信息不充足的 条件下，政策规划考虑的范围不能太广太复杂。 渐进的政为基础，调整因时间改 变而产生的边际差距，进行连续、渐进、修补 性的规划。一般来说，渐进的政策规划都是原 有政策方案的修改方案，对社会产生的震动小， 能适应各方面的需要。
三、政策规划的分类
（一）依据规划主体性质来分类 （1）中央的政策规划。在我国，中央负责规划 重大的、宏观的、具有战略性的政策。一般是 由中央领导人首先提出政策目标、基本原则和 指导思想，然后由政策研究部门或综合部门对 此进行调查研究，并起草政策方案，经过反复 磋商、修改或审定，最后由中央领导机关批准 通过。另外一些则是由研究机构或综合部门在 实际调查研究中发现问题，提出建议，被领导 采纳后再进行详细的方案规划，最后经过反复 修改而形成政策。
（四）过程性
政策规划既是一个政策形成过程，又是 一个政策动态发展的过程。前者是指政策规 划讲求政策制定过程的开放性，把政策方案 的制定视为一种信息沟通、激发创意、协调 立场和利益、引导社会风气和公众行为的过 程，后者是指政策规划要求根据客观形势的 变化及时修正政策方案的某些规定性，使政 策方案保持导向性和适应性。
（二）行政机关 行政机关依法掌握着国家公共行政权力，是国 家职能的直接体现者和执行者，政策规划的主要 承担者，在国家政策的规划过程中具有基础性的 地位和作用。行政机关进行政策规划的权力一般 是由宪法和法律赋予的。行政机关可以依据立法 机关的授权制定行政法规，进行行政立法。行政 机关还可以制定关于国家行政管理的政策法规， 提交立法机关审议和通过，享有立法创议权。此 外，行政机关拥有门类齐全的专业队伍，并通过 他们与体制外的专家群体保持着密切的联系，在 政策规划过程中具有得天独厚的条件。
（2）延伸的政策规划 政策方案是从原有的政策方案中引申出来的。 延伸的政策规划有两种情形：一是政策方案与以 前的政策方案属于同一政策范畴，例如从社会福 利政策延伸到老人福利政策、社会救助政策等； 二是两者不属于同一范畴，其基本观念属于不同 的政策范围。如计划生育政策的基本思想就来源 于社会发展政策、经济发展政策等。 （3）创新的政策规划 它与 过去的政策方案没有关联，带有明 显的创造性。这种政策规划要求有知识的新组合， 要求有高于一般水平的政策思维能力，成功的政 策规划能够推动较大规模的体制改革和社会改革， 从而产生巨大的效益。