文件解读

围内的地下管线 现状
编制地下管线综合规划 合理安排管线空间位置
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（三）全面理解《意见》的主要目标
地下管线普查
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提纲
（一） 深刻认识加强城市地下管线建设管理的重
要意义
（二） 深入贯彻《意见》的总体要求
（三） 全面落实《意见》的工作任务
（四） 加强组织领导
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一、深刻认识加强城市地下管线建设管理的重要意义
（一）城市地下管线的现状与问题
供水 城市地下管线是指城市范围内供水、 排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、 工业等管线及其附属设施，是保障城市运行 的重要基础设施和“生命线””，共分为8
三是有利于扩大内需、促进经济可持续发展。
2014年5月，李克强总理在内蒙古调研时明确指出，城市风貌是城市的“面子”，
这些年有了很大变化，但是城市基础设施特别是地下管网设施这些城市的“里子”，目 前仍很薄弱。
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投资规模 拉动效益
加强城市地下管线建设管理，可以解 决城市基础设施欠账问题，补上城市建设
课题研 究组
能源局
《意见》 代拟稿
工业和信心化 部
总后勤部等军队单位建立了沟通协
调机制，组成了课题研究组，在对
全国各地城市地下管线管理深入调 研的基础上，共同研究起草完成
全国调 研
保密局
新闻出版广电 总局
《意见》（代拟稿），并呈请国务 院印发。
总参谋部
总后勤部
2014年6月3日，李克强总理
签发《意见》
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（三）全面理解《意见》的主要目标
总体目标阶段
第三阶段，用10年左右时
第一阶段，2015年底 前，完成城市地下管线 普查，建立综合管理信 息系统，编制完成地下 管线综合规划。 第二阶段，力争用5年时 间，即2020年前，完成城 市地下老旧管网改造，将 管网漏失率控制在国家标 准以内，显著降低管网事 故率，避免重大事故发 生。
公共工程部
城市规划
专家
（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
德国
法规与标准：
法律法规确立了德国地下管线相关的基本管理制度，为地下管线管理有效机制的形成、全面 开展城市地下管线各项工作和促进行业发展提供着强有力的法律和政策依据。 拥有标准研究所等71个标准制定该委员会，制定各领域详细的技术标准。
先进管理手段和管理技术的应用：
2013年12月，泸州管道燃气爆炸，共造成 按照有关市政设施建 4人死亡，38人受伤； 设改造规划， 2013-2017 列1 的“短板”，促进城市地上地下设施统筹 年间，实施城市市政管网 建设、协调发展，有利于扩大内需，促进 建设改造工程，将形成 2.4万亿元的投资规模， 经济可持续发展。 拉动效益可达到4.3万亿 元。
«国务院办公厅关于加强城市地下 管线建设管理的指导意见»解读
近期，国务院办公厅印发了《关于加强 城市地下管线建设管理的指导意见》（国办
发[2014]27号，以下简称《意见》），对城
市地下管线建设管理工作进行了全面部署， 明确了今后一个时期我国城市地下管线建设
管理的主要目标、基本原则、重点任务等。
准确把握 深刻领会 全面贯彻
• 利益相关者参与管 理的方式 • 听证会
会（燃气管道）
• 一呼通中心与
“811”专线
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
一呼通中心与“811专线 开展公众教育： “一呼通中心”是一个专门针对地下管线保护及预防破损的组织，主要使命是通过教育、指导和 协助的方式促进公共设施的破损预防和对基础设施进行保护。 “811”专线，作为全国统一的“挖掘前呼叫”号码，通过减少地下管线的损坏事故，达到挽 救生命的目的。
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
英国
多方合作机制，实现对地下管网的全过程管理。
独立监察部门：监督指导、信息咨询、
协助地方政府实现政策目标
管理机构：独立的政府监察机构，建立政府、行业协会、大型公用事业企业以及其它组织
中央级的环境、交通和地区事务部； 监管机构——环保局、水务办公室和饮 水稽查处； 与地方政府合作的健康与安全执行局
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二、深入贯彻《意见》的总体要求
（一）深刻领会《意见》的指导思想
加强城市地下管线建设管理是根据党的十八大和十八届二中、三中会议、 中央城镇化工作会议和中央经济工作会议精神 加强城市地下管线建设管理是党中央和国务院的各项决策部署的一项重 要决策部署 各级政府要按照《意见》的总体要求，把加强城市地下管线建设管理作 为履行政府职能的重要内容 各级政府要统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，综 合运用各项政策措施，提高创新能力，全面加强城市地下管线建设管理
总体目标设定
按照贯彻落实党中央和国务院各项决策部署，以及《国务院关于加强城市 基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）的要求，在对现状形势进行科 学分析和研判的基础上，提出了地下管线工作任务目标。
《意见》提出了加强城市地下管线建设管理的工作路线图和实现的任务目 标，分三个阶段，用10年时间完成。
间，即2025年前，建成较 为完善的城市地下管线体 系，使地下管线建设管理水 平能够适应经济社会发展需 要，应急防灾能力大幅提 升。
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（三）全面理解《意见》的主要目标
第一阶段目标
运营阶段的风险 控制查清城市范
选项阶段风险控 制建立统一的综 合管理信息数据 库和信wk.baidu.com系统
第一阶段：摸清家底、建立 信息库、编制规划
英国
法规制度：
①建立了较为完善的法律法规体系：分别于1962年和1996年颁布了《管道法》和《管道安 全条例》。
②制定了具体、严格的施工管理规定
先进管理技术的应用： ①地下管线管理信息系统技术 ②非开挖地下管线施工技术
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
德国
管理机构：设立联邦管网管理处，统一管理全国的电力、燃气、电信等管网。
联邦政府经济技术部
通过市场经济自由化和政府协调促进管网 市场的有效发展，为市场制定经营规则并 监督实施的职能， 对政府制定和实施 公用事业 水气协会 法律规定提供咨询， 协会 制定相关专业技术 规定、规范和标准 协会组织 等
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联邦管网管 理处
政府官员 执法人员
统一负责地下管道 系统的规划、管理、 建筑与安全监管等。
监察部门
行业协会：制定行业规则规范，对行 业相关政策法规进行宣传，并对协会 成员提供协助指导。 大型公用事业企业和其他商业机构或 组织：提供免费管线信息咨询服务、 地下资产情况报告等。
全国公用事业
联合协会
电气网络协会
管线行业协会
国家电网
地下资产组织
苏格兰道路施
工注册局
管线计划
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
和建设期间的持
续介入及跟踪
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
日本 建设城市地下综合管廊有较成熟的经验，不仅制定了完善的综合管廊建设管理法 律，也成立了专门的综合管廊管理部门，推动综合管廊的建设。
以综合管廊管理为主的行 政体系：管道共同科
始建
•负责相关政策和具 体方案的制定； •负责投资、建设的 监控
广播
管线
排水
管线
电视
城市地下 管线功能 分8大类
热力 电力 管线
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燃气
管线
大类30多种。
截止2013年底，全国城市供水、排水 （含污水）、燃气和集中供热等市政地下管 线172万多公里，平均每年增加10万多公 里。
通信
管线
管线
（一）城市地下管线的现状与问题
随着城镇化的快速发展，城市地下管线暴露出了一些不容忽视的问题：
2007 年5 月1 日
“811”专线开通
每年发起全国性的
“挖掘前呼叫”
2009 年宣布，将 每年的4 月定为
“全国安全挖掘月”
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
美国
决策管理：地下管线施工管理流程
绘制管线图 对投标前，投标
召开强制性的预
选择符合资质的 建立适用的规范、 利用标识器标识 收集信息并识别 现有设施； 地下设施； 法令条款及现行 标准 工程公司 投标会议
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（四）加强城市地下管线建设管理的必要性
一是有利于保障城市安全
近年，大雨淹城、管线泄露爆炸、路面塌陷等事故频发，城市地下管线安全形式十分严峻。
2013年11月，青岛“11.22”东黄输油管道泄露 爆炸，共造成62人死亡，136人受伤，直接经济 损失7.5亿元；
2013年12月，泸州管道燃气爆炸，共造成
安全事故频发 安全隐患突出 “拉链马路”问题 严重 应急防灾能力薄弱
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（一）城市地下管线的现状与问题
究其原因主要是：
原因分析
现状不明、“家 底不清” 规划不统筹，建 设不同步 多头管理、协调 困难 监管不到位，执 法不严格
法规标准不健全
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（二）意见起草过程
党和国家领导同志高度重视城市地下管线问题。2011年以来，温家宝、李克 强、张高丽等国务院领导同志连续多次就地下管线规划、建设、管理等问题作出
因地制宜，创新机制
•按照国家统一要求，结合不同地区实际，科学确定城市地下管线的技术标准、发展模式。稳步推进地下综
合管廊建设，加强科学技术和体制机制创新。
落实责任，加强领导
•强化城市人民政府对地下管线建设管理的责任，明确有关部门和单位的职责，加强联动协调，形成高效有
力的工作机制。
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（三）全面理解《意见》的主要目标
管廊
•《综合管廊法实施细则》
统筹管理
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立法优先
拓宽渠道
（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
日本 目前，日本已有80多个城市建成了综合管廊，总长达1000多公里。1968年建成的东京银 座支线共同沟，收容了电力、电信、电话电缆、上下水、燃气、热力、交通信号灯及路灯电缆 等管线，目前东京已提出利用深层地下空间资源（地下50米），建设规模更大的干线综合管廊 网络体系的设想。
①建设地下管线综合管廊 ②广泛应用管网信息系统和地下标识系统 ③使用了大量先进的计算和检测设备
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（三）发达国家城市地下管线建设管理的经验
美国
管理机构：
政府监管
社会协调
综合机制
交通运输部
• 管道及危险材料安 全管理委员会 • 联邦能源管理委员
共同土地联盟
• 非营利组织，提供 有效的事故预防方 案
制度化管理
亿立方米
相当于陕西省全年的城市天然气用气量
大部分城市排水采用雨污合流制，大量雨水 地下水渗入下水道，不仅增加污水处理负荷，导 致建设规模偏大，还降低了进水浓度，影响设施 运行效率。
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加强城市地下管线建设管理，加大老 旧管网改造力度，提高管线建设运行质量， 显得十分迫切和必要。
（四）加强城市地下管线建设管理的必要性
2012年全国城市公共供水管网
0%
漏损程度示意
漏损率 0% 16% 69亿立方米 相当于北京市全 年用水量的4.3 倍，太湖水量的 1.5倍。
※ 全国供热系统平均失水率3% ※ 超过标准规定的5倍 ※ 管道热损失大，每公里平均温降达到2.4度。 ※ 燃气每年通过管道输送的燃气损失量达到22
利用率 84%
4人死亡，38人受伤；
2014年4月，兰州石化管道泄露导致自来水苯超 标，影响数百万市民的饮水安全等。
加强城市地下管线建设管理，提高管线安全建设和运行管理水平，保障城市公共安全，已成为 刻不容缓的一项重要工作。
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（四）加强城市地下管线建设管理的必要性
二是有利于减少资源浪费。 城市地下管网“跑冒滴漏”严重，资源能源大量浪费。
综合管廊规划建 设的规章制度
规定综合管廊的 相关费用
地下空 间利用
•《道路法》
•《《大深度地下公共使用
特别措施法》
资金来 源
•建设省的建设基金
•道路公团的建设基金
•地方政府的建设基金
在建
综合
建成后
•负责工程验收和营 运监督
•《综合管廊建设特别措施 法》 •《综合管廊实施令》
基本投 资模式
•政府或道路建设者投资、 管线单位租用 •政府与管线单位合建、共 同维护
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（二）准确把握《意见》的基本原则
四大原则 规划引领，统筹建设
•坚持先地下、后地上，先规划、后建设，科学编制城市地下管线等规划，合理安排建设时序，提高城市基 础设施建设的整体性、系统性。
强化管理，消除隐患
•加强城市地下管线维修、养护和改造，提高管理水平，及时发现、消除事故隐患，切实保障地下管线安全 运行。
重要批示。
2013年9月，张高丽同志批示：“城市基础设施和公共服务设施是
城市赖以生存与安全、有序、高效运行的根本。请建设部对城市地下基
础设施建设在规划、立法和建设管理上提出意见、专题研究”。
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（二）意见起草过程
住房城乡 建设部
安全监管总局
按照国务院领导同志的批示
发展改革委 财政部
要求，我部会同发展改革委、财政 部、工业和信息化部、新闻出版广 电总局、安全监管总局、能源局、 保密局等7个部门，以及总参谋部、