从市管县到省管县重点
“省直管县”体制改革面临的问题和建议
“省直管县”体制改革面临的问题和建议摘要:2009年3月,中共中央、国务院发出了《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,这是改革开放以来第11个以“三农”为主题的中央一号文件,也是首次连续6年发布关于“三农”工作的一号文件。
其中,省直管县的提出颇为引人注目。
中央提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。
稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。
本文旨在通过对省直管县体制改革试点情况的观察,发现其中存在的一些问题并提出自己的建议。
关键词:省直管县体制“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。
随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。
一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。
我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
二、省直管县体制改革面临的主要问题(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。
“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。
省管县
所谓“省管县”体制是指：第十一个五年规划纲要明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”（俗称“省管县”），省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
随着改革的深入，也许有一天省管县模式会改变中国的区域政治格局。
即地方三级政府（省、市、县）转变为两级政府（省、县，撤消地级市）。
在进行了一系列调研试点之后，财政部于7月9日表示，近期部分农业大县将全部纳入改革范围。
到2012年底前，力争在全国除民族自治地区外，推行财政“省管县”改革。
从1982年算起，“市管县”体制已经实际运行27年，基本上与改革开放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。
但是政府一直在考虑进行改革，从1992年起，全国13个省市已陆续实行“省管县”试点。
财政部表示，实行财政“省管县”就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务。
这项改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革，近期则先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。
此外，财政部明确了此项改革的具体内容。
在收支划分方面，将合理确定划分市、县财政各自的支出和收入范围。
在转移支付、税收返还、所得税返还等方面，将由省直接核定并补助到市、县。
试点多年的“省管县”财政改革开始提速。
财政部近日要求，近期部分农业大县将全部纳入改革范围。
到2012年底前，力争在全国除民族自治地区外，推行这一改革。
目前的“省管县”改革主要是在财政方面，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务。
这意味着，县财政受地级市牵制的现状将成为历史，县将和市一级获得更多的“平等”。
“省直管县”体制改革面临的问题和建议
“省直管县”体制改革面临的问题和建议“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。
随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。
一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。
我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
二、省直管县体制改革面临的主要问题(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。
“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。
也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。
(二)对农业生产投入不足。
“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。
但目前来说,对农业生产的投入还是不够。
(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。
财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。
据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。
“省直管县”相关概念辨析
作 者 简 介 ：柯 学民 （ Ｊ ９ ７ ７ 一） ， 男 。湖 北 大 冶人 。武 汉 大学 政 治 与 公 共 管 理 学 院行 政 管理 专 业博 士研 究 生 ，云 南 师 范 大 学历 史与 行 政 学院 讲 师 。研 究方 向为 地 方 政 府 、人 事 行 政 。
２ Ｏ 世 纪８ Ｏ 年代 开 始 逐渐 推 行 的“ 市 管县 ” 体制 ． 随 着 市场 经济 的发 展 和行政 体制 改革 的加 速 ．逐渐 凸显 出与现 实环 境 不相适 应 的问题 。 引发 了诸 多 问题 。 正 因
如此 ． 近 年来 国 内关 于 “ 省 直 管县 ” 体 制 改 革 的呼 声越
（ 一） “ 市 管县 ” 与“ 省 管县 ” 市管 县 。 又称 市领导 县 ， 是 指在 县 和省 之 间增 加一 个 行政 层次 ．由具 有地 级行 政建制 的 市领 导县 或 县级 市 的行 政 区划体制 。 建 国初期 ． 我 国只 有少 数城 市 实行 市领导 县体 制 。 从１ ９ ８ ２ 年， 我 国掀起 新 一轮 的 “ 市管 县 ”
公 共 管 理 理 论
包括 “ 行 政省 直管 县 ” 、 “ 财政省 直管 县 ” 、 “ 人事 省直 管
性和 创造性 ， 以进一 步推 进县域 经 济社会 的发展 浙 江
省最 早在２ ０ 世 纪９ Ｏ 年代 开始连 续 四次推 行 “ 强县 扩 权 ”
县” 等等 ： 狭 义 的“ 省管县” 等 同于 “ 行 政 省直 管 县 ” 。 也 就是 政府 管理 体制 上 的“ 省管 县 ” ． “ 不仅 是在财 政体 制 上， 在人事 权 、 审批 权等 经济社 会各 方 面的管理 权都 由 省 直接跟 县 打交道 ” …
从强县扩权到省直管县的路径探析
．
提 高 了 省 对 县 的 调 控 能力 ， 使 信 息 和 资 金 都 得 以顺 畅 直 达 ，提 高 了 资 金 使 用 效 率 ，在 一 定 程 度 上 缓 解 了 县 级 政 府 的 财 政 困 难 ，提 高 了县财 政预算管 理质量 。从上面 的分析可 以看 出 ，财 政 省 直 管 县 与 行 政 省直 管 县 之 间 是 一 种 手 段 与 目标 的关 系 。 三 、从强县扩权到省直管 县遇 到的困境表征 强 县扩权 可强化县 级政府 的经济和 社会 管理权 ，防止 “ 市 刮县 ，市卡县 ”现象 的发 生 ，但 强县扩权工 作的核心 并不只是 要 使 县 级 政 府 拥 有 更 大 的 经 济 和 社 会 管 理 自主 权 ，而 是 进 一 步 通过 扩权强县 环节和财政 体制 的扁 平化 ，渐 进带动行政 体制 的 扁 平 化 ， 从 而 提 高 行 政 效 率 ， 降低 行 政 成 本 ， 促 使 政 府 职 能 合 理 定 位 ， 并 提 升 整 个 社 会 经 济 生 活 的 统 筹 协 调 水 平 ，最 终 减 少 政 府 层 级 ，达 到 行 政 层 级 改 革 的根 本 目 的 。 在 强 县 扩 权 工 作 开 展 的过程 中，很多省份 的改革试 点虽然取得 了 明显 的成 效 ，但 同 时 也 遇 到 了 一 些 具 体 的 问题 和 困 境 ， 阻碍 了 省 直 管 县 政 府 层 级 改 革 目标 的 实现 。 １ 权 力 下 放 缩 水 ， 部 分 权 力 口惠 而 实 不 至 。一 些 省 辖 市 和 ． 省 直 部 门 因经 济 利 益 、政 治 利 益 和 个 人 利 益 的 原 因 “ 权 ”思 惜 想较 为严重 ，存 在权力 “ 放小不放 大 ，放虚 不放实 、明放暗不 放 ” 的 现 象 。扩 权 和 放 权 大 体 是 三 份 之 一 到 位 ，三 分 之 一 半 到 位 ，三 分之一蜻 蜒点水 。且有 的扩 权条款在 实际工作 中无法具 体操作 ；有 的扩权项 目带 有明显滞 后性 ；也 有的地方看 似放 了 权 ，但 是有许 多附加条件 ，县仍不 能直接解 决 问题 ，结果还是 等 于 是 没 有 放 权 。 部 分 试 点 县 官 员 甚 至 将 强 县 权 扩 形 象 地 比喻 为 “ 到 文 件 一 喜 ，到 部 门办 事 一 愣 ，最 终 结 果 心 里 一 凉 ” 。 看 而 且 由于 省 、市权 力 下放 不 到位 ，存 在 工作脱 节 ，使得 很多 试 点 县 在 具 体 工 作 中 在 市 、 县 之 间 来 回 跑 ， 工 作 流 程 出 现 了梗 阻 ，县 级 政 府 在 改 革 中 的政 府 职 能 定 位 比较 模 糊 。 ２ ．角色 定位 不准 ，扩 权县 面临 地位矮 化和 双 头管理 两种 角 色 困 境 。 由 于 扩 权 试 点 改 革 削弱 了 市 级 政 府 的 既 得 利 益 ， 因 此改革 很难得 到市级政府 的支持 ，催生 了县 与原来省辖 市之 间 的矛盾 。扩权 之后 ，省和 县两级政府 积极性 高涨 ，但地 市一级 多为 消极应付 。扩 权县拥 有 了对省 级政府 的话语权 ，却 丧失 了 市 级 政 府 的 支 持 度 。 一 些 省 辖 市 在 权 力 下 放 的 同 时 ，将 应 尽 的 责 任 和 义 务 也 一 并 甩 出 。 省辖 市 对 扩 权 县 在 农 用 地 转 用 指 标 、 项 目分 配 和 资 金 配 套 等 支 持 方 面 出 现 衰 减 ， 对 扩 权 县 的 支 持 力 度 减 弱 ，扩 权 县 出 现 了 明 显 的 地 位 矮 化 现 象 。 同 时 ，县 级 政 府 在 现 有 行 政 管 理 体 制 下 存 在 多 头 管 理 的 冲 突 。 县 级 政 府 虽 扩 大 了经 济 管 理 、行 政 审 批 和 社 会 管 理 等 多 种 权 限 ， 但 多 数 扩 权
从市管县到省管县行政区划调整演变
市管县利弊进行剖析，从实践和理论角度探讨制度变迁的诱因。
伴随社会和经济的逐步发展，省管县体制模式备受各界的关注，从制度利弊角度探讨省直管县发展。
一、行政区划的文献述评
~
数据来源：浦善新.中国行政区划改革研究.2006: 10-14
中心城市发展，导致县级政府出现财政困难等问题。
进行习近平新时代中国特色社会主义思想的宣贯。
同时，学校宣传部在学校官网上开辟了专栏，进行宣传工作。
此外，学校团委组织了线上师生读书分享会，马克思主义学院组织了线上党史知识竞赛等活动。
线上活动的开展，需要相关部门和教师积极行动和扎实工作，尤其是学校的信息中心，更要发挥核心协调和保障作用，也需要采取有效措施调动学生的参与积极性和学习兴趣。
目前，北信在学校教务处的指导下，采取学分制管理的方法调动学生网上学习的积极性。
三、高职院校“三进”工作实践路径的探索
实践路径的基础上结合学校自身特点进行深入探索和不。
从“市管县”体制到“省直管县”体制改革一个献综述
第14卷第1期2012年1月东北大学学报(社会科学版)Journa l of N or t he a st e rn U ni ver s i t y(Soci al Sc i ence)V01．14，N o．1Ja n．2012从“市管县"体制到“省直管县"体制改革：一个文献综述李兆友，陈亮(东北大学文法学院，辽宁沈阳110819)摘要：1983年开始的“市管县”体制在实施过程中显现出诸多弊端，对此，学术界提出了进一步的改革构想，其中占主流地位的是“省直管县”改革，认为“省直管县”体制改革是县域经济发展的助推器，是政府行政改革的突破点，有助于缓解县乡财政压力。
当然，实行“省直管县”体制改革，也面临着许多的难题。
为此，应该充分认识“省直管县”体制改革的艰巨性和系统性，不断完善分权化操作，积极推进制度创新。
关键词：“市管县”；“省直管县”；体制改革中圈分类号：D035．1文献标志码：A文章编号：1008，3758(2012)01—0052—05一、“市管县”体制及其弊端1983年，国务院相继发出同意浙江省、河南省、河北省等实行“市管县”的批复，我国的“市管县”体制开始实施。
同年，《经济研究》、《经济管理》、《农村经济》等期刊开始刊登探讨“市管县”体制改革的文章。
早期的相关文章主要是结合各省实际，探讨“市管县”体制的必要性，认为实行“市管县”体制，是社会主义商品经济发展的必然趋势¨』。
它以中心城市为依托，统一组织城乡的生产和流通，形成网络型、开放式的小型经济区，是经济管理体制的一项重大改革12j。
“市管县”的优越性，集中表现在城乡优势都能得到更好的发挥【3J，促进区域内部和区域之间的经济联系【4。
1986年出版的《市管县体制初探》是最早一部关于“市管县”体制探讨的书籍，对于“市管县”体制的必然性、基本任务、现实作用、面临的问题以及发展趋势进行了初步的探讨【5J。
由于此书写作时间较早，因此该书并不能反映“市管县”体制的新情况。
对“市管县”和“省管县”体制的若干思考
对“市管县”和“省管县”体制的若干思考罗湘衡内容提要：地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。
当前我国正在酝酿对省级行政区划进行新一轮调整，其中最为引人注目的就是将原有的“市管县”及时变更为“省管县”，实行了20 多年的“市管县”体制因何而得以建立起来，它究竟存在怎样的弊端，新的“省管县”体制到底应该如何建构，解决好这些问题是进行行政体制改革中必须面对的挑战。
关键词：政府管理体制市管县省管县比较分析体制改革地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。
作为经济体制和政治体制改革结合部的行政体制改革，继推行公务员制度和机构改革之后，近年来呈现出值得注意的新动向，即启动以省级建制调整为核心的行政区划改革，从行政架构上寻找改革的突破口。
近年来，学术界围绕省级行政区划的改革方向和实现路径进行了诸多探讨，学术成果斐然，其中最具有现实意义和实际导向功能的莫过于“省管县”体制改革。
“省管县”体制改革将从根本上改变我国省级以下行政区划的权力结构模式和行政、财政基础，并将深刻影响我国政府间纵向关系模式，可以被视为自20 世纪80 年代“市管县”体制实施以来又一次对政府间关系所做出的根本性调整。
2005 年6 月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”；我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中也明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
尽管目前对“省管县”改革的尝试大多集中在对财政关系和财政体制的变革上，但是通过自2002 年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行“县财省管”的试验性探索，可以发现其效果是十分明显的，县域经济得到了持续、稳定、快速、健康的发展。
省管县：“两难”困境中的可行性路径选择
期效 果 ， 迫切需 要研究 者和决 策者 回答 的问题 。 是 地 方行政 管理体 制改革 的“ 两难 ” 困境
摘要 ： 由市管县到省管县， 其焦点集中在管理幅度大小和行政层级多少 的关系 问题上。市管县 的弊端、 浙江
模式的局限性； 管理幅度 、 行政层级与成本 、 率的悖论 等， 反映 了由市管 县 向省 管县体制 转换 的复杂和艰 难。 效 都 “ 两害相权取其轻” 本研 究 旨在从改革的“ ， 两难” 处境 中， 探寻体 制柔性 转轨、 降低 改革成本 以达到省 、 、 市 县共赢 的可行性路径 ： 即从单项 改革入手 ， 由点到面 ， 由易到难 ， 稳步推进 ； 适度扩 充省级机构 ； 扩展 中心城 市辖 区； 市 省、 分别事项共同管县 ； 撤销 乡镇建制 ， 强化农村社 区 自治。 关键词 ： 省管县；行政体 制；两难 困境 ；路径选择
十年 的发展历 程 中 ， 通 过分 享 县财 政 收 入 以及 利 市
用资金 、 目、 项 审批 、 经济、 社会 、 人事等各种管理权
收 稿 日期 ：０ ０— ８— ７ ２ １ ０ ０
作者简介 ： 姚中杰（ ９５ １６ 一
）男 ， ， 山东烟 台人 ， 山东工商学 院半岛经济研究 院研究员助理 ； 中（９ ０ 尹建 １６ 一 ） 男 ， ， 山东苍 山人 ， 山东 师
中 图分 类 号 ： Ｃ ３ ． ９ １２ 文 献 标 识 码 ： Ａ 文 章 编 号 ：０ １ ５ ７ （０ ０ ０ ０ ６ ０ １０ — ９ ３ ２ １ ）５— ｏ４— ４
从“放权”的角度看省管县和市管县的一脉相承
离不开当时特定的经济政治条件和制度背景。 总 的来 讲， 市管 县体制 的 目的是 以城 带 乡、城乡 共 同发展 。建 国初 期，随着 大规 模社 会主 义建 设的进 行 ，我 国 的工业 化进 程不 断推 进 ，作 为现代 工业 经济 对周边 的带动 作用 ，少数 城市 实行 了市领 导 县体制 。 而客观 地 说 ，当时城 市 的发展 受到 行政 区划 的限制 ，
制 的基础 是 宗法制 ，在 家庭 内部为 宗法 制 ，在 国家 范 县 。 自治州 分 为县 、 自治 县 、市 ” 。可 以看 出， 《 宪法》
围 即是分 封制 。到 了春 秋 时代 ，一些 诸侯 国为 了加 强 将全国行政区域划分 为省、县、乡三级，只有直辖市和 管理 而置 郡和 县 ， 由皇 帝直 接任 免地 方 官 。与 分封 制 较大的市才可 以下设县。既然如此，为什 么现在绝大部 的封 地各 自为阵不 同，郡县 受朝 廷管 辖 ，其官 员不 是 分的省县两级之间都有一个 “ 市”级呢？分析这一体制
总第 ５ ４ ６期 第 ｌ ９期
管
理
观
察
２ Ｏ １ ＯｂＳ ｅｒｖｅ ｒ
从 “ 放 权＂ 的角度看省 管县和市管县 的一脉相承
傅 娟
（ 中国社科 院研究生 院，北京 １ ０ ２ ４ ８ ８ ） 摘要：当前 “ 省 直管县”的呼声很 高， 很 多人认 为市管县是适应城市发展思路 的政府结构组织模式，
展 ，特 别 是 去 年 以来 工 农 业 生 产 的 大 跃 进 和 农 村 人 民 公 社 化 ，密 切 城 市 和 农 村 的 结 合 ， 促 进 工 农 业 的 相 互
论“省县直管＂的探索和实践
作 者 简介 ：张 一明 （ １ ９ ８ ８ 一 ），男 ，福 建泉 州人 ，广 西师 范大 学政 治与行 政 学 院马克 恩主 义哲 学２ ０ｌ ｌ 级研 究
生。主要 研 究方 向：马 克思 主义 哲 学与 当代 社 会研 究 。
Hale Waihona Puke 王瑶 （ １ ９ ８ ８ 一 ），女 ，湖 北武 汉人 ，广 西师 范 大学政 治 与行政 学院 马克 思 主义 哲 学２ ０ １ ２ ￣． 研 究生 。主要 研 究
律 规定来 看 ，我 国行 政 区划 实行 的是省 （自治 区 、直 辖市 ）一县 （ 市） 一乡 （ 镇） 三 级体制 。但是 长期 以来 ，我 国地方 行政 区域划 分形成 了省 （自治 区、直辖市 ）一市 （ 地盟 ）一县 （ 市） 一乡 （ 镇 ）四级的 格 局 ，明显违法 了宪法 的规定 。 “ 市 管县 ”体制从 上世纪 ８ ０ 年代初 开始成 为我 国最基本 的行 政体制 ，尽 管 在特定 的历史 条件 下 曾发 挥过 积极作 用 ，但 是其 缺乏法 律依据 、行政 管理效 率低下 、导致 市县利 益矛
方 向 ： 马 克 思 主 义 哲 学 与 当代 社 会 研 究 。
公 共 服 务
乎 所有 的直辖市 、省会 、大城 市都实行 了市管县 体制 。 １ ９ ５ ９ 年 ，全 国人 大常务委 员会通过 了 《 关于直辖 市和较 大的市可 以领导县 、 自治 县的决定 》，以法 律 的形 式肯定 了市领导县 体制 ，直接推动 了市管县体
关键词 ：省县直管 ；市管县 ；改 革
中图 分 类 号 ：Ｄ ６ ３ 文 献 标 识 码 ：Ａ
我 国宪法第 三 十条规 定 ： “ 中华 人 民共 和 国的行 政 区域 划分如 下 ：（ 一） 全 国分为 省 、 自治 区、直 辖
省直管县改革
• “省直管县”改革要注意哪些问题
• 1.警惕地级市“跑马圈县”现象
• 国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当前要警惕“跑马圈县”
现象，现在地方上已有一些苗头，一些地级市为了维护自己的利益， 随意扩大自己的势力范围。一些地级市想方设法将所辖的经济强县变 成一个区，可以说，控权不放成为某些地级市应对“省管县”的办法。
政体制实现了省直接对市、县市的管理,增 强了省级财政的直接调控能力,有利于有效 分配和利用各种公共资源，如有利于加强 省对享有转移支付县的技术、人才培训 。 • 四是省管县体制下的财政体制,有利于一个 省各地区间均衡发展水平的不断提升 。 与省直管县相比市管县的弊端
• “市管县”体制的局限性
• · 第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市 • • •
• 3. “省管县改革”不搞一种模式
•
2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县（市） 财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范 围。
• 稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，
依法探索省直接管理县（市）的体制。中央编办副主任吴知论强调： “由于我国东中西部地区差异性比较大，各地情况也千差万别，不可 能搞一种模式，而要从当地实际出发，因地制宜，稳步实施。” 4.“省直管县”阻力在哪里 • 要有力推进“省直管县”改革，至少要破除三大阻力，对此，各级 地方政府必须要有清醒的认识，审慎的处置，坚定的推进。 • 首先，干部阻力。 • 其次，思想阻力。 • 最后，利益阻力。
• “省直管县”改革要注意哪些问题
• 1.警惕地级市“跑马圈县”现象
• 国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当前要警惕“跑马圈县”
从市管县体制到省直管县体制：一个必然的趋势
经济论坛从市管县体制到省直管县体制：一个必然的趋势谭星怡郭亚男（云南大学经济学院，云南昆明650500）摘要：1983年中国开始在全国范围内正式推行市管县体制。
市管县体制与当时的经济发展状况相适应，然而随着经济增长和社会发展，市管县体制也逐渐显现出一些弊端，因此实施省直管县财政体制改革势在必行。
省直管县财政体制改革符合市场经济发展的要求，具有深刻的意义。
关键词：市管县；省直管县；改革1市管县体制与省直管县体制的基本概念市管县体制，是以一些经济发展状况良好且较大的直辖市作为中心城市，发挥其辐射作用，管辖周边的一部分县和县级市，带动周边地区的经济发展。
实行市领导县体制后，我国的行政区划分为省级、地级、县级、乡级四级。
省直管县财政体制是指在财政收支上由省级直接对县级进行管理的体制，将原本由地级行政区管理的大部分事务改由省级行政区直接管理，但行政区划一般依然隶属于地级行政区管辖，即“县财省管”。
1983年，市管县体制开始在全国范围内正式推行，在当时取得了显著成效。
然而，在市管县体制实施后的20多年里，它的弊端也慢慢显现出来。
因此，通过改革将市管县体制转变为省直管县体制，是一个必然的趋势。
2市管县体制的优势与弊端2.1市管县体制的优势市管县体制的政治作用在于加强了对县级的行政管理。
在计划经济向市场经济转轨的时期，由于行政体制还没有完善，政府职能还没有完全转变，而且由于基础设施的落后，存在交通不便利、信息传递不便捷等因素，如果此时由省直管县，会出现省级管理幅度过宽、管理不到位等问题。
在这样的背景下，地级市的出现就可以加强对县级的管理，有效解决了省级对县级管理不到位的问题。
市管县体制的经济作用在于发挥了经济发展水平较高的中心城市的辐射作用，带动其管辖范围内的县和县级市的经济发展。
市领导县的政策打破了城乡分割的格局，促进了城乡融合，城乡之间可以优势互补，生产要素配置得到优化，使得区域内形成一个统一的经济体，有利于实现规模经济和范围经济，促进区域经济发展。
对“市管县”和“省管县”体制的若干思考
关 制度发展 的历史脉 络 ， “ 将 市管县” 体制与“ 省管
县 ”体 制 放在 一 条 延续 的时 间链 条 上综 合 考 虑 ， 并
明确其历史 背景 、 优势和缺陷 ， 才能完整地评价“ 省
管县 ” 改革 在 中 国的适应 性 问题 。
一
２０ 年 ６ ， ０５ 月 温家宝总理在农村税费改革工作 会议上指出 ：具备条件 的地方 ， 以推进 ‘ “ 可 省直管 县’ 试点 ”我 国《 ； 国民经济和社会发展第十一个五 年规划纲要 》 中也明确提 出要“ 理顺 省级以下财政
管理 体 制 ， 条件 的地 方 可 实行 省 级 直接 对 县 的 管 有
在全国范围内开始了长达十余年的撤县置市 、 市地 合并浪潮 。截止 到 １９ ９８年底 ， 国共有 ２９个市 领 全 １
导 １２ ２ ８个 县 （ 括 县 级市 、 包 自治 县 、 等 ）平 均 每 旗 ，
个 市领 导 ５ ． 县 ，市管 县”成 为我 国地方 行政 体 ６个 “ 制 中的普遍 现象 。 到 ２ ０ ０ ５年底 ， 国共有 地级 行 全
革 中必 须 面对的挑 战 。
关键 词 ： 政府 管理 体制 市管县 中图分类号 ：８２４ Ｆ １． ５
省 管县
比较 分析 文章编 号 ：６ ２ ９４ （０９ ０ —０ ３０ １７— ５４ ２０ ）４ ０４ — ６ 理体制” 。尽 管 目前对 “ 管 县 ” 革 的 尝试 大 多 集 省 改 中在 对 财政 关 系 和财 政 体制 的变革 上 ， 是 通 过 自 但 ２０ ０ ２年 以来 浙 江 、 北 、 南 、 湖 河 山东 、 建 等 省 份 先 福 后 根 据 本 省 的具 体 情 况 将 一 部 分 归 属 于地 级 市 的 经 济 管理 权 和社 会 管 理权 直 接 赋予 经 济 强 县 ， 并在 财 政 体 制上 实行 “ 财省 管 ” 县 的试 验性 探 索 ， 以发 可
从“市管县”到“省直管县”的体制转型分析
商 丘 师 范 学 院 学 报
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“ 市管县 ” 制 ， 体 扩大 城 市 和行 政 区 的边 界 ， 城 市 把 和周 围县之 问跨 区横 向联 系转化 为同一行政 系列 中 的科 层 制 关 系 ， 成 “ 形 省～市一 县 ”的 三 级 行 政 区 划， 成为解决 此 类矛 盾 的有 效 方法 。这 样不 仅 在 一
从“ 市管 县” 省 直 管 县” 制 转 型 的改 革 中需 要 到“ 体 根据存 在 的问题 采取相 应 的应 当措施 。
端 日益 凸显 。
（ ） 市管县 ” 制所取 得 的历 史成 效 一 “ 体
定程 度上扩 大 了城 市 的辐 射 范 围 ， 而且 清 除 了市县
之 间的行政 壁垒 。因此 ， 市管 县 ” 制是 在改 革 开 “ 体 放初 期为解决 当时行 政体制 与经济发 展要求不 相适 应而 建立 的 “ 省一市一 县 ” 的三 级行 政 区划 ； 随着 但 改革 开放 的深 入和社 会经 济 的发 展 ， 市管 县 ” “ 体制 的预 期优势逐 渐被 一些 问题销 蚀 ， 极 因素 逐渐 增 消 多， 出现 了“ 马拉 大 车” “ 刮县 ” 不 适 应 经济 小 、市 等 发展 的问题 。为 了发展 壮大县 域经济 和城乡统 筹发 展， 同时也为 了减少行 政层级 和提高行 政效能 ， 中央 提 出“ 省直 管 县 ” 制 改革 的 任 务 。本文 就 市 管 县 体
从 “ 管 县 ＂ 省 直 管县 ＂ 市 到“ 的体 制 转 型分 析
比较分析市管县和省管县体制
比较分析市管县和省管县体制省直管县还是市管县，无论从理论上，还是实践过程中，都是一个非常有争议的问题。
有一种观点认为，省直管县还是市管县，实质上市县发展的优先地位问题。
优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。
城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。
县域发展是社会公平的保障，我国县政府管辖下的人口占据总人口的70%左右，中西部省份县域人口比例更高，没有县域的发展，就不能保障我国多数群众的利益。
改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。
但是，在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，加强县域社会经济的发展具有迫切性。
省直管县体制的探索与实践表明这种体制有利于县域社会经济的发展，但必须处理好与中心城市的协调发展，只有这样才能处理好我国区域发展中的公平与效率问题。
另外，从世界发展的趋势来看，全世界人口的30%以上集中在离海岸线100公里的城市里，60%以上的人口集中在离海岸400公里的城市里，发展城市能够最大限度地保证有效利用资源和减少环境污染，从中国目前的国情来看，优先发展城市仍然是一条正确的战略选择。
因此，不能只考虑眼前的需要，要从国家发展的长远战略和顺应世界发展潮流这个高度，来认真思考和研究这个问题。
我们的结论是，在选择省直管县还是市管县体制时，关键是看是否有利于区域内城市总量的发展。
一、市管县体制的诞生按照我国《宪法》的规定,政府层级主要以四级制为主,只是在较大的市和自治州才实行五级制。
中共中央1982年第51号文做出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。
实行市管县体制，是为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用。
在此之前,中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。
从1982年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,即中央政府—省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)—地级政府(地级市、地区、自治州、盟)—县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)—乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。
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从"市管县"到"省管县"
随着国务院机构阶段性任务的完成，地方政府机构改革正在紧锣密鼓地推进。
专家指出，这轮地方政府机构改革的一大特点就是，在管理层面上，推进和完善"省管县"的改革。
"省管县"，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。
"省管县"改革势在必行
国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在说，目前的"市管县"的格局是从1982年开始的。
当时主要是为了解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地方的发展。
汪玉凯认为，"市管县"的体制发挥了积极作用，但也暴露出了一些弊端：一是"市管县"体制扩大了市的行政"势力范围"，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突，行政成本高、效能低。
据记者调查，由于有地级市这一级政府的存在，有的地方每年多支出近亿元的行政成本。
更有甚者，个别地方市县内耗严重，关系相当紧张。
二是由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，一些地级市只顾中心城市的建设，有的甚至截留政策、资金与项目，成了县域经济的"抽水机"。
专家分析，管理体制层级越多，行政成本就越大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，目前开展的"省直管县"和"乡财县管"等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少。
这些改革如果走通了，会进一步带动中国行政架构的改变，意味着省和市县之间不用再搭建地级市，乡镇可变为县级政府的派出机构，从而实现政府层级的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，明显降低行政体制的运行成本，从而更好地促进县域经济发展。
再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，将有效地缓解基层财政困难，有利于形成"长治久安"的机制。
两种模式："财政管"与"行政管"
汪玉凯说，目前"省管县"有两种模式，一种是浙江模式，一种是海南模式。
浙江模式很重要的经验就是财政体制上的"省管县"，扩大县级政府经济管理的权限。
汪玉凯说，這是向"省管县"模式转变最直接也最容易的切入口。
实践证明，实行"省管县"激活了浙江县域经济的活力。
据统计，2007年全省58个县（市）的地方财政收入均超过了亿元，其中24个县（市）的地方财政收入均超过10亿元。
但是，由于仅仅在财政上实行管理，浙江模式还不是完全意义上的"省管县"。
而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。
汪玉凯认为，"省管县"改革应该首先从容易的地方即财政管理做起，逐渐过渡到行政的"省管县"。
但是，改革也不一定一刀切，可采取分步实施，逐步到位。
汪玉凯说，海南的改革可以进一步将重心下移，权力下放，把中央没有明确规定的权限下放到县里，从而更大程度地调动县级政府的积极性，充分释放县域经济的活力。
來源：《半月談》。