从市管县到省管县的体制变迁

从市管县到省管县的体制变迁周天勇近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。

从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。

尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。

因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。

一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。

而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。

(一)市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。

新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。

当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。

“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。

1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。

1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。

此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。

改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。

政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。

发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。

从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村;而从宏观角度看，实行市管县体制，发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。

(二) 市管县的发展、作用及利弊随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了市管县的新高潮。

1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。

此后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。

近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在(据统计，1983年尚有138个，到2002年仅存22个)。

相反，领导县的地级市发展较为迅猛，1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个，到2001年则达253个，领导着1445个县级行政区(不含市辖区)，分别占市和县级行政区总数的95.5%和70%。

在计划经济向市场经济转轨时期，实行撤县建市和市管县体制的确对推动城市经济发展发挥了积极作用。

在市场经济的发展要求破除城乡分割、建立经济区的同时，生产领域仍处于高度计划之中，城乡经济和不同区域之间经济的沟通完全建立在城乡政府间沟通的基础上，市县之间的经济纽带则依托于市县之间的行政纽带。

在这样的政治、经济体制环境下，通过推行“市管县”体制，借助行政的力量改变“行政区”以适应“经济区”的发展要求，整合了行政区和经济区之间的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，对经济和社会的发展起到了促进作用。

在当时计划经济占主导的条件下，推行市管县体制，城市利用自己的经济实力，通过行政隶属关系，加强对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立多渠道、少环节的商业体制，有利于城乡结合优势得到有效发挥。

在市场经济起步发展阶段，市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒，阻碍了贸易交流和资源流动渠道，城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。

市领导县后，行政区的经济范围迅速扩大，实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合，使城乡、市县的优势得以互补，一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。

市管县体制在计划经济向市场经济转型过程中起到了促进城乡经济协调发展的作用，但同时，随着市场经济体制的逐步确立、经济社会发展水平的不断提高，以及一些新情况、新问题的涌现，市管县体制的弊端也愈益显露出来。

一是市对县难以起到有力的带动作用，“小马拉大车”问题依然存在，这种情况，在广大中西部地区表现更加明显。

二是市县在管理上、经济利益上和发展规划上的矛盾日益凸显。

市管县体制主要是依靠行政力量维持，客观上存在着市侵占县的权限、经济利益的倾向，造成城乡之间的矛盾，出现了以牺牲乡村发展城市的情况，而这恰恰与以市带县的初衷背道而驰。

与此同时，在市管县体制下，中国政体到了21世纪初，已经基本形成了中央、省、地级市、县、乡的五层政权体制。

而这五级政权体制更存在种种弊端，比如过多的流经环节，使政务和法务中所必需的信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大，甚至被篡改。

政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担，导致政权运作的效率越来越低。

虽然五级政权运作投入的成本相当昂贵，但是其提供的服务与投入相比，不成比例，并且使办事层次增加、办事环节成倍增多，办事的时间成本也加大。

五级政权体制还存在自我膨胀、制造额外工作的问题，增加了政权内部消耗，摩擦不断。

特别是地级市的各部门，对县和县级市的行政审批、收费等大量增加，使县和县级市的经济运行活力下降。

此外，乡镇一级政权还直接增加了农民的负担。

而目前地级市实际上在财政分成的体制下，上截留中央和省对县的转移支付，剥夺一些县和县级市的财力来维持其政权运转;一些有财力的地区，通过剥夺一些县和县级市的财力来发展所谓的中心城市。

为什么中国的县域经济一直很困难，不能得到良好的成长?就是因为上有地市一级政权剥夺和集中，下有乡一级政权釜底抽薪，上抽下漏。

在土地建设指标分配上，规划、项目和投资等方面，地级市优先，县和县级市权力受到压缩，使中国大部分县域经济发展困难，难以发挥小城市在整个国民经济发展中的地位和作用。

综上，市管县体制，业已步入反思调整的阶段。

二、推进市管县向省直管县改革如上所述，市管县体制尽管在曾经的特定历史阶段，符合我国特定的阶段性发展需要，起到了一定的正面作用，但同时也存在其自身的局限性。

目前，市管县体制下的五级政权体制，导致政府层级增加，委托—代理成本上升;同时市管县体制在目前不但已经难以达到以市带县、促进县域经济发展的作用，甚至还对县域经济的发展形成了阻碍。

在这样的现实情况下，就需要对市管县体制进行改革。

(一)省管县的提出背景针对上文所述的市管县体制的弊病，需要进行相应的改革。

而最直观的一个改革目的，即为减少目前体制下的政府层级。

因此，减少政府治理层级，改由省直接管理市和县，缩小市的管辖范围和降低市的行政级别，并改革对应的财政体制的“省管县”改革，就作为一种最直观的方案被提了出来。

然而对此，首先需要明确的是，省管县并不意味着取消地市一级，而是让县和地市处在相对平等的层次上;区和乡镇成为地、市、县一级政府的派出机构;县财政直接与省分成而不必再经过地市一级的分成，中央转移支付直接向县级政府划拨。

因此，对于省管县的提出，需要明确这一新体制的真正内涵和运转方式，从而明确进行省管县改革的真正目的。

其次需要认识到省管县改革的一个重要背景或基础在于，改革开放以来，我国地方政府的建设已经发生了巨大的变化。

一方面，县一级政府所在地的交通设施建设日趋发达，而电子政务等新的技术手段也正在颠覆传统的通讯和政令传达方式，因此，这在客观上为压缩行政层级、确保政令的传达和贯彻奠定了良好的基础，使得省一级政府客观上已经具备了直接管理县的相关能力。

而另一方面，经过公务员选拔体系和多年来教育水平的不断提升，近年来县一级政府工作人员的整体素质相较实行市管县的时期已经有了很明显的提高，大批改革开放以来由正规院校培养的毕业生，经过考核后进入了县一级政府工作，而这也为推动省直管县提供了人才储备方面的基础，对于推动这项改革具有重要的意义。

因此，从技术水平和人才储备两方面来看，县一级政府目前已经完全具备承担地方的公共服务、社会管理等基本政府管理职责的能力，同时省一级政府的政令、法令也能够以比过去更加便捷的方式下达到基层政府。

客观上，目前我们已经具备了削减政府层级、不再由地市级政府作为中间协调层来行使行政权力的基础。

然而目前县级行使的行政权力依旧需要地市级政府从中协调，究其根由，还是市管县体制对政体本身形成了固化。

地市级政府，乃至省一级政府，为了自身利益而不愿将相关事权下放、将相关权力剥离，加上地方财政方面的利益，是市管县体制固化的根本原因。

再次需要清醒认识到的一点是，在长期的市管县体制背景下，我国政府管理层次多，隶属关系复杂，管理半径过长，行政分割严重，行政成本较高，也主要出自中间层改革滞后，多年没有解决管理幅度和管理规模过大的问题。

在这样的背景下，如果贸然将地市级政权从县一级政权剥离，势必造成省一级可能短时间内无力协调各县及县以下政府的相关事务，导致中间行政层级削减后上层与基层政府的管理脱节。

因此，在这样的背景下推进省管县改革，还有相当多的基础性工作需要落实。

(二)省管县的改革利弊分析如前所述，省管县体制的提出，目的在于降低行政层级过多导致的弊病，解决不同层级政府间委托—代理成本高昂的问题。

但与此同时，如果一些基础性的工作不做好，由市管县改为省管县后，可能未必达成预想的目标;如果由省政府直接管辖的县市特别多，虽然可能是层级少了一层，但可能因为管理幅度过大，出现委托—代理的成本同样升高的问题。

因此，改革目前我国的市管县体制和相应的五级政府体制，真正推进好省管县改革，需要处理好政府层级、管辖范围和委托代理机制三者之间的关系。

通过省管县减少政府层级，比如减少地市政府，势必会增加省级政府的管理幅度，省级政府内部协调成本上升，省级政府间关系更加难以协调。

而这可能会造成上层与基层政权的行政管理不连贯，政府行政管理失灵等一系列严重后果。