中国市管县体制实施25年

2008年01月28日16:02 《决策》杂志-张占斌

在许多经济发达的地区，长期实施的市管县体制，使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县是需要慎重研究的问题。

2008年2月，中国的市管县体制整整走过25年。在这25年间，这一管理体制呈现出哪些阶段性特征；地方市管县体制改革探索还存在哪些现实困难；下一步如何突破？这些问题都有待在这样一个时刻给出答案。

地级市大规模出现，是在改革开放之后。1980年代，我国由计划经济向有计划的商品经济过渡。当时国务院提出实行地市合并，打破城乡分离，形成城市带动农村发展的局面。1982年，中共中央51号文件作出《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验。1983年2月15日，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”，从此，地级市建制很快在全国铺开。

80年代：合并与升格成为关键词

从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。1983年，全国就撤销了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年撤销了地区；1988年海南建省时就没有设置地区建制。地级市的演变过程主要有三种形式：一是将地级市与地区合并，实行市领导县体制；二是将地区所在的县级市升格为地级市，管辖原地区所属的县；三是将新设的县级市升格为地级市。

按照国务院最初设立地级市的初衷和设想，就是要发挥地级市作为中心城市的作用。从地级市的情况来看，大体有三种情况：一是有些地级市所选择的城市经济中心的地位往往是自然形成的，其与周边地区的经济有着天然的亲和力，它们之间的经济落差较小，形成了较为合理的城镇体系。这样，地级市对于周边地区的带动和引导作用就有自然天成的效果，其他周边城镇的发展往往依托地级市的发展而发展，形成了一种和谐共进的城镇群发展模式，地级市成为区域性的经济中心。二是有的地级市是在各地希望升格的大气候中形成的，并不具备条件，但也在积极推动中采取行政指定的方式解决，有的“矬子里拔大个”，有的采取新建式的人为培植，结果是并不能成为区域性的经济中心，有些地级市的经济实力甚至还不如所管辖的县，这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。三是介于两者之间，按照行政建制，所属县接受市的领导，但这样的市自身经济实力有限，对所属县也没有能力给予帮助。

90年代：“抽水机现象”端倪初现

从我国地级市的权力配置模式可以看出，实行市管县体制的中心城市从起源上分为四类：一是长期历史发展过程中形成的经济中心；二是由县级市发展而来；三是在县城或镇的基础上发展而来；四是在乡村甚至无居民点处新建立的城市。

80年代，由于改革的重点在农村，市里的工作中心也在农村，一般来说，市里尽可能对县里进行政策和财力倾斜，市县的关系总体还比较和谐，没有严重的市县争利的问题。

但是，应当看到，我国地级市的大多数中心城市起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的经济中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天发育不良，其经济实力与所管辖的县的差别不大，甚至还比不上所辖县，再加上有的市所辖的县数量较多，因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县，这是地级市中产生“弱市强县”现象的体制根源。

进入90年代，由于城市改革和城镇化提速，国有企业出现严重的困难，市级政府的财政压力非常大。许多市把更多的精力用在了城市化建设和国有企业改制、脱困等工作。由于地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法对县域经济进行拉动，越来越多地出现了与县争利的现象，而事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，城乡差距越拉越大。

进入21世纪，上述地级市政府发展中出现的问题，已经引起了中央政府和许多地级市政府的关注。“十一五”规划提出了减少行政层级思想，中央文件也强调在有条件的地方实行财政上省直管县的改革。不少省份作出了设计新的发展思路的尝试，并采取了一些措施来积极扭转“弱市强县”的状况。

首先，一些地级市在制定发展思路的时候，优先考虑其城市角色的定位，使其更加偏重于发挥地级市的城市功能，真正体现地级市作为城市一级政府的作用。目前，中国经济社会发展处于工业化和城市化的中期阶段，因此对于地级市的功能与角色定位，要首先基于城市管理和城市发展的要求和定位，使地级市退出对农村领域的管理和介入，真正实现地级市的城市功能，而对周边农村只是起到示范和带动作用。这样的发展思路已经逐渐为许多地级市政府接受并开始实施。

其次，中央政府在条件适宜的地区设立地级市改革的试点，并在试点的基础上逐步推广地级市改革。我国从1992年始，在中央政府的支持下，几个经济较为发达的省份先后进行了地级市改革的试验。例如浙江省开始了“强县扩权”的试验，对经济发展较快的县市进行了扩权。将300多项属于地级市的经济管理权限下放到20个县级行政区，这几乎囊括了市级政府的所有经济权限。截至目前，包括辽宁、江苏、湖北、河南、安徽、福建、广东、黑龙江、江西、湖南、河北、吉林等省在内，均已开始试行“强县扩权”或财政上的“省管县”。实践证明，省直管县的试点工作取得了良好的成效。

第三，中央政府在保持地级市的行政级别稳定的基础上，开始尝试重新划定各市的权力配置，形成优势互补的地方政府行政层级。具体而言，是在探寻由省直管县(市)的改革路径

后，不撤并地级市一级的行政级别，而是保持这一级行政单位的稳定。同时，省管的各市县，除直辖市外，可按地域面积、人口、经济规模等几个指标，分为大城市、中等市、县和县级市，并制定政府机构的编制和权限标准，以利实行。此外，对于一些多余的行政人员，可向人民团体、行业协会等社会中介服务机构和企事业单位分流，也可在一省范围内余缺互补，以此来形成优势互补的地方行政规划。

试点：“后扩权时代”困局

2008年01月28日16:02 《决策》杂志试点：“后扩权时代”困局

各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。从实践来看，如果实行省直管县，也存在着许多需要解决的问题。

从国家行政学院调研组对浙江、海南的调研来看，目前改革中遇到了不少实际问题：一是经济强县社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的履行。如公务员录用的审批、社会中介机构审批、机动车驾驶证登记和审验、职工伤残等级鉴定、医疗机构设置、自来水及排污费征收、涉外(婚姻、经济案件、刑事案件)等，需要到市或上级办理；二是经济强县发展需要的市场监管服务机构缺乏，编制受限。如没有海关、商检、金融监管等机构，已有的工商、税务、环保、质监等也编制受限。三是强县扩权和省直管县改革政策与国家体制与法律法规不适应，许多权力难以真正下放，有的下放的权力又收回去了，如与条块的矛盾、与法律法规的不一致、缺少衔接和细则等。四是经济强县的财权和事权不匹配，基础财政压力日益增大。如存在不少“上面请客，下面埋单”的问题。

从各地的实践反响和新闻媒体的报道来看，扩权之后呈现出的新矛盾还体现在，一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。二是省直土地、金融、工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。由于县级政府的人事权仍然掌握在地市政府手中，在落实扩权政策时，扩权县与上级(地市)政府许多矛盾难以协调，容易出现“两个婆婆”的问题。扩权县既要维护对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。四是“强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要加强。扩权后，大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县?县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用?这些都是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。五是“强县扩权”改革在全国实施可能存在的问题。在许多经济发达的地区，长期实施的市管县体制，使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县成为亟需慎重研究的问题。