省管县体制改革的利弊整理版

韩颜明：中国省直管县的利弊
作者：韩颜明时间：2010-09-28 浏览次数：2215 次
省直管县是近年地方政改中的热点，在乡村直选试验偃旗息鼓之后，省直管县就成了政改内容里面惟一还能够引人关注的事情。

省直管县政策出台的直接原因在于地方财政的分配比例：在市管县体制下，大部分地方的财政资源都过分地向市一级集中，导致县财政贫血，县域经济发展乏力。

市财政对县财政的“侵占”在中西部地区比东部沿海地区严重，在经济落后地区比经济发达地区更严重。

财政资源越少的地方，市一级机构截留的比例越高。

市管县的利弊
市管县曾经是作为地方行政管理的先进模式加以推广，它代表了上世纪八十年代开始的对地方放权的政改思路。

在市管县体制下，市一级管辖区域增大，取代了以往地区一级行政管辖权力。

市管县之后，市机构(地级市)事实上承担起了两种不同特点的地方事务的管理角色，一个是区域中心城市的管理者，另外一个身份是广域范围(包含下辖县区)的地方事务管理者。

两种身份既有冲突，也有协调。

从冲突的角度讲，中心城市与其它县区属于不同的利益主体，各自有自己的利益受众和区域特色，城市经济与县域经济在经济结构、发展方式上差异巨大。

市机构同时兼任两种区域的管理者，厚此薄彼的情况几乎难以避免。

从协调的角度讲，在地区体制下较为分散各自为政的县域经济在市管县后彼此关联度加强，通过市一级的整合，在中心城区与县区之间，以及各县区之间可能形成较紧密的合作关系。

在经济较发达，中心城区辐射能力强的市较有可能形成市县区的发展联动，从而在全市范围内形成经济社会发展的一体化。

市管县后发展良好，比较成功的例子是苏州、无锡、宁波、温州等经济发达的城市，苏州的GDP在2002年超过了天津，2004年超过深圳,仅落后于上海、北京、广州三个特大级城市，无锡、宁波、温州也在全国百强城市榜中排名靠前。

因为上述这些成功的例子，市管县在此后二十年间被广为推广，目前全国333个地级机构中，市管县的比例已经达到85%，总数为283个。

市管县体制下，市县管理的整体性加强，相对于地区制度下比较分散的县为主体的地方经济，市县一体化后对各项政策的应用能力提高。

在全国范围内可以看作是形成了283个区域经济发展的竞争性主体(不包含没有改制的其它区域)，这些区域性竞争主体成为地方发展活力的重要源头，也是二十年间改革开放的重要推动力。

市管县制度在推广过程中，其局限性开始显露出来，中心城区与县域经济不同利益主体的冲突日渐突出。

市一级是两种利益主体共同的管理者，但它与中心城区有更密切的利益关联，中心城区的发展建设更能体现市一级管理者的政绩，这一点在单一集权体制下对官员的意义尤为重要。

市一级官员更愿意把资源集中在中心城区这一点上，而不是分散撒落到下辖县区，尤其是下辖县区中广大的农村地区。

在市管县体制下，中心城区变得华丽、整洁、气派，俨然一个现代化都市特征。

与之相呼应的是下辖县区内财政资源紧张，广大农村地区残破凋蔽，类似情况在经济不发达地区成为普遍现象。

这些地区较少的财政资源竭尽所能才勉强可以供养一座看起来繁荣的中心城市，这样的繁荣需要财力和资源上对县域经济进行搜刮才能完成。

市管县制度最初的设计者恐怕不会想到目前的结果，这项制度出台的初衷是为了放权给地方，以激发地方发展经济的活力。

它在一些经济较为发达的地区确实达到了激发地方活力的作用，它同时也在另外一些地区，让县域经济和农村经济发展增加了障碍。

市管县难负重
中国社会已经进入必须以国内消费增长来带动经济发展的阶段，县及县一下人口占全国总人口的70%以上，如果县域经济不能发展，农村人口没有消费能力，光靠大中城市的繁荣支撑不了中国经济的长期发展，更不要说在一国范围内，任何类型的政府都有义务保障民众在社会财富和福利水平上的基本公正。

市管县体制在地方制度上还有一个显著的弊端。

中国大陆是单一制集权的制度，地方基层权力缺少横向的权力监督(或者应该说完全没有)，没有媒体监督，没有民选机构监督，对权力的制约完全来自于权力体系内部，尤其是来自其直属的上一级机构的权力监督和制衡，由于地方官员是由他的上级任命，上下级官员处于同一个利益集合体中，在此体系下，上级对下属的监督往往演化成上级对下属的包庇纵容。

在较高的权力层面，由于集合的利益关系较多，或者其权力地位比较引入注目，以及现代社会国际间交往的增多，信息传递迅速，即使高度集权的国家，其权力行使也必然受到较多国内与国际间各种因素的影响，从而形成一定的制衡，当今世界，除了少数几个极端自闭的特殊国家，大多数正常的政权都会将国际影响纳入其权力行使需要考虑的范围。

权力越往基层，其受制约的因素越小，对于市县官员，没有媒体监督，没有民选机构的制约，他的上级正是他的提携者和利益同盟军，当气候适宜时，市县官员常常滋生惊人的贪腐。

中国传统的皇权专制体制下，地方官员的任免权(包括县一级)，通常都由中央朝廷直接管辖，由吏部统一负责，州、府一级官员对县官只有管辖、监督之权，没有任免权力。

如果州府官员掌握了县官的人事任免权，县官必然会沦为州府官员的爪牙和跟班，县官会丧失掉自主处理县内事务的能力，州府官员也会失掉对县官的监督能力，因为他们必然会在利益上沦为一体，互相包庇迎合。

市管县制度中，市一级官员获得了任免县一级官员的人事权力，这项制度长期发展的必然结果就是市县官员上下沆瀣一气，在没有权力制衡的官场，权力的腐败是百分之百的结果。

近二十年来，大陆官场日趋严重的贪腐，与市管县体制有直接的关系，它不是腐败的根源，但它加重加大了这一恶果。

省直管县的益处
省直管县，目前主要的举措是县财省管，来自于中央和省上的财政转移支付资金能够直接进入县一级财政，县域经济获得项目、资金、政策支持的可能性增大，有利于县域经济的发展。

省直管县的第二个举措是县官省管。

县官省管，可以在吏治上打破市管县之后在官场上形成的一个个利益气候圈，县官受省上而不是受市上选任，其权力向心力自然向省上靠拢，市级官员的权力受到削减。

县官省管之后另外的一个作用是，县一级机构在脱离了市一级的管理后，可能会单独成为区域经济发展的竞争性主体。

单纯从数量上讲，地级市有283个，县机构有2000多个，2000多个县中，一些条件成熟，资源禀赋好，官员执政能力突出的地方，可能会在省直管县后脱颖而出。

2000多个竞争性主体，也增加了区域竞争的多样性和区域竞争的激烈程度。

但省管县体制下个别县域经济的强大并不能够说明目前的省管县就比以往的市管县在体制上具有更多的制度性优势，因为当初推动市管县时所面临的单个县由于资源分散，权力级别较低带来的获取政策资源能力不足的缺陷仍然存在。

从地区管县到市管县，再到省管县，上述问题并没有从根本上解决，地方管理制度只是在本身体系内绕了一个大圈。

从整体上讲，省直管县或市管县对于地方经济的发展各有优势与缺陷，在中心城市较发达，区域经济分工协调较好的地区，市管县仍然具有制度优势。

在中心城市不发达，市县经
济关联度不高的地区，省直管县更有利于县域经济的发展。

省直管县的问题
省直管县在改善县级财政状况以及市县吏治之后可能又会产生一些新的问题。

第一个问题是省直管县体制下省级机构的管理能力。

一些人口少的省份，如海南，省直管县没有多大障碍，海南全省人口600多万，相当于普通省份的一个地级市，这样的区域内实施省直管县，不会存在事务过重的麻烦，同时，类似省份的试点也不具备示范与推广的条件，在大多数省份，管辖人口在3000万至9000万，省内县级行政单位有几十至百余个，河南有县级区域109个(不包括市辖区)，四川有138个，山东有91个，面对如此众多的被管辖的单位，目前省级机构的规模恐怕力不从心。

省直管县后，省级机构对县级事务介入增多，相应地其机构的规模也要大幅扩张，从而促使省属权力增强。

省级机构的权力在中国政治体系中历来是一个敏感的部分，以中国各省人口之多，规模之大，一省的人口就可相当于欧洲的一等大国，故中国的地方行政制度中，既需要设省一级机构来统辖，管理、监督地方各级事务，同时又要提防其权力的过度膨胀，中国的历史，省一级权力未能有效控制的朝代，都会酿成严重的后果。

比较典型的是东汉末年的群雄割据。

在黄巾起义之前，东汉地方制度沿袭汉武帝时的设置，在全国设13州，州官为刺史，以监督地方百官的行止。

刺史治官不治民，仅有监督之责，而无治事之权。

黄巾起义后，为方便各州官吏引兵对抗黄巾军，遂赋予各州刺史统领州内军政民政权力，并加授州牧之职，这一举措之后，各地州官势力迅速坐大，并很快形成地方诸侯割据称雄的局面。

东汉政权没有亡于黄巾军，却覆灭于其后呈强的群雄。

另外一个例子是唐朝的藩镇，唐初地方制度中，省一级机构称为道，全国设15道，道设采访巡招使，也仅有监督地方府县官吏的权力，但在边疆要冲地区，为应对边患，设有藩镇，藩镇设节度使，总领地方军政事务。

安史之乱后，藩镇制度在全国漫延，各地节度使均割据一方，朝廷权力衰弱。

中唐之后，藩镇割据长达100余年，曾经强盛一时的唐王朝迅速衰落，权力不出都城。

宋以后的统治者大多认识到了省级权力坐大的危险，对于这一级机构的权力，分之又分，削之又削，务必使其没有可以同中央政权抗衡的能力。

宋朝是把省一级机构(宋称路)分设为帅、漕、宪、仓等司，分掌军、民、司法、财政等职，各司互不统属，其官员由中央直接任命，各自对中央负责。

明朝官制在理论上没有省一级机构，只是在相应处所设立承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，分掌民、刑、军政事务。

清朝在地方制度上设有总督、巡抚，分掌一省或数省事务，但在总督或巡抚衙门中，却又不设立具体办事的机构，这些办事机构设在布政使司、按察使司、提督军门之内，总督和巡抚的政令需要转到上述三司办理，而三司长官按清朝官制又直接对中央负责，有权向皇帝直接奏报政务，其官员还有权向皇帝密报督抚言行。

各地督抚在授予地方官职的同时，照例还要兼授兵部尚书、侍郎。

或都察院御史衔，让各地督抚兼具京官与地方官双重身份，以此来约束封疆大吏的自立野心。

清朝中央政权对地方官吏的有效控制能力在应对太平天国起义的过程中被打乱，此后东南各省总督有了拥兵自重的能力，这一状况，为满清的覆亡以及清亡后各地军阀割据的局面埋下了伏笔。

从中国历朝的政治实践看，统治良好的朝代，通常都能对省一级权力进行有效的控制，比较常用的办法是限制这一级机构的事权，要么只有监督之职，要么将其权力分割。

同时将治权与事权赋予省级机构，往往造成地方割据势力的出现。

历史经验显示，省级机构是一项危险的权力传递环节，寻求稳定的良治，需要对这一级
机构的权力进行有效的制约。

省直管县，意味着让省级机构直接介入地方基层组织的人事任免与具体的地方事务的管理之中，省级权力自然会膨胀，从历史的经验看，这可能是一项冒险的举措。

为了地方财政分配的均衡而采取一项促使省级权力膨胀的措施，可能是启动了一个危险的程序。