“省管县”体制改革:市县分离还是混合模式
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中国学界对“市管县”体制的批评,普遍以 “市县竞争论” 为基本逻辑。 浦善新提出,“市管 县 ”体制 用行 政 手 段 把 市 县 强 行 捆 在 一 起 ,行 政 上的上下级关系与经济上的竞争关系必然产生 矛盾。 [4]何显明认为,“省管县”体制改革的核心是 实行“市县分治”,即以市县脱钩的方式,“解除市 县之间的行政隶属关系,使市县能够遵循市场经 济的规律, 通过辖区内市场主体的自由选择,来 确 定 市 县 之 间 的 竞 争 与 合 作 关 系 ”[1]。 薄 贵 利 认 为,“省直管县”体制的根本在于恢复市、县的本 来属性,市是城市型的政区,县是农村区域的行 政建制,市县分治有利于发挥各自的优势。 [5]
促进县域发展的基本治理思路是实行省直 接管理县体制。 近年来,学界对“省管县”的讨论 很多。 一些学者认为,“省管县”体制改革的核心 是市县分治,即以市县分离的方式改革“市管县” 体制,地级市不再领导县[1];也有观点认为 ,“省管 县”只是对“市管县”出现的问题进行修正和完 善,两者之间并不存在非此即彼的替代关系[2]。 推 进“省管县”体制改革,摆在我们面前的一个现实 问题是,“省管县”是作为一种总体性战略,还是 作为矫正“市管县”体制存在问题的一种局部性
可以看出,上述两种理论都具有片面性,“市 县竞争论”关注地方发展、公共投资和公共服务 的公平性,市县分治不利于发挥区域经济一体化 的效率优势;“市县一体论”关注区域经济的效率 性,但它将县置于行政上依附于市的地位,对县 域发展存在不利影响。 我们知道,任何一项行政 改革的目的都在于寻求帕累托改进,即不断提高 公共治理的公平性与效率性。 如果一项改革能够 使一方的境况得到改善,而其他方的状况不至于 变坏,那么这一改革行动就具有付诸实施的必要 性。
《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1008-7621(2014)01-0010-05
“省管县”体制改革:市县分离还是混合模式
□杨宏山
(中国人民大学 公共管理学院,北京 100872)
摘 要:推进“省管县”体制改革需要在理论上厘清市与县的关系。 流行的“市县竞争论”与“市县一体论”都有 其片面性,可采取一种混合型的市县关系模型,即区分周边县和外围县,周边县与城市实行一体化治理模式, 外围县则采取分离化的治理模式。 通过国际比较,本文检验了其他国家的市县关系模式,并就“省管县”改革 的政策设计提出了总体思路。
一、市县关系的理论之争
市、 县之间到底是竞争关系还是一体化关 系,一直是学界争论的热点议题。 根据对公正与 效率的不同价值偏好,可以区分出两种不同的市 县关系理论。
(一)市县竞争论 “市县竞争论”认为,市与县属于两种不同性 质的地方行政区划,城市是为满足城市化地区居 民的需求而设立的,而县主要是为了满足非城市 化地区居民的需求,两者都直接面向辖区内居民 提供公共服务,并形成一定的竞争关系;为了维 护竞争的公平性, 市与县之间应当采取分治模 式。 查尔斯·蒂博特认为,如果存在多个分立的地 方政府的话,居民可通过自由迁徙来选择提供满
关键词:省管县;市县关系;市县分治;混合模式
引言
“省管县”是近年来行政体制改革研究关注的 热点问题。 党的十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提 出,“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进 省 直 接 管 理 县 (市 ) 体 制 改 革 ”, 再 次 将 市 县 关 系 调整列入改革议程。 进入新世纪以来,各省通过 实 施 “扩 权 强 县 ”、 财 政 “ 省 管 县 ” 等 改 革 措 施 , 不 同程度地扩大了县级政府的行政自主权。 当前, 市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题:一 方面,在财政“省管县”体制下,县在行政上继续 由地级市管理, 需要同时面对省和市两个 “婆 婆”,行政 沟通任 务 加 重 ;另 一 方 面 ,财 政 “省 管 县”以后,市财政在资源配置上优先满足城市及 周边地区发展需求,致使城乡差距进一步扩大。
- 11 -
《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
曼认为,在发展的前期阶段,区域经济的极化效 应显著,随着时间的推移,增长极对落后地区的 涓滴效应不断加强。
从增长极对外围地区的影响看,随着空间距 离的变化,中心城市对县的涓滴效应和极化效应 也存在此消彼长的变化。 一般而言,中心城市对 毗邻城区的县的涓滴效应更为显著,对远离城区 的县的涓滴作用则要小得多。 这一特征使我们有 可能提出市县关系的一种混合模型,即区分周边 县和外围县, 周边县与中心城市实行一体化管 理,而外 围 县 与 中 心 城 市 实 行 分 治 ,转 而 由 上 一 级政府直接管理。 这样,市与县的管辖区就存在 相互交叠和相互分离两种情况,市县关系也存在 “市县竞争”和“市县一体化”两种形式。 在混合形 态下,城市财政主要来源于城市及其周边地区的 工商业发展,公共投资也集中于城市及其周边地 区;国家和省的公共投资具有二元性,既要考虑 经济效率需要,也要努力促进落后地区发展。
收 稿 日 期 :2013-11-21 基金项目:国家“985 工程优势学科创新平台”专项经费资助项目 作 者 简 介 :杨 宏 山 (1971-),男 ,中 国 人 民 大 学 公 共 管 理 学 院 副 教 授 。
- 10 -
《北京行政学院学报》2014 年第ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ1 期
●地方政府与治理
足自身偏好的公共服务的地方政府,这会使地方 政府产生改进公共服务的动机,从而实现资源配 置的效率性。 [3]
表 1 韩国道的二级行政区划情况
道名称
市(个)
郡(个)
京畿道
27
4
忠清北道
3
8
全罗北道
6
8
庆尚北道
10
13
江原道
7
11
忠清南道
6
9
全罗南道
5
17
庆尚南道
10
10
在市县分离模式下,市政府面向城市化地区 提供公共服务,县政府面向乡镇和村庄提供公共 服务。 两者的管辖区互相分离,各自的公共服务 对象不存在交叠问题。 这一体制可针对城市化地 区和非城市化地区的各自特点,有针对性地提供 专门化服务,但对于跨区域的基础设施和公共服 务供给,多个地方政府开展集体行动常常面临困 难,往往需要上一层级政府进行协调。
三、市县关系的国际比较
由于政治体制和历史传统不同,各国市与县 的法律地位具有较大差异性。 这里选择美国、德 国、日本和韩国,对四国的市县关系进行比较,以 检验市县关系是否存在混合模式。 其中,美国和 德国是联邦制国家,日本、韩国是单一制国家。 在 上述四国中,市是在城市化地区设置的行政区划 单位,而县(郡)属于广域性行政区划单位,在各 类地方政府中的包容性最强。 概括而言,这四个 国家的市县关系主要存在以下三种类型:
基于对极化效应和涓滴效应的比较分析,赫 希曼指出,“一个试图开发其落后地区的国家,应 该向这些地区提供 ‘与自治权相当’的手段”[10]181。 从市县关系看,这种“自治权”就是要将外围县从 依附于市的地位中解脱出来,以克服其经常感受 的被边缘化和沮丧感,并通过省对县的转移支付 和项目投资调动其发展的活力。 赋予落后县以更 大的自主权,加大对外围县的公共投资,不仅可 为落后地区提供不可或缺的基础设施,在更大范 围内推进基本公共服务均等化,也有助于在落后 地区培育新的经济增长极。
(一)市县分离模式 市与县在地理空间上互相分离,各自的管辖 区不存在交叠关系。 市、县管辖区完全分离的情 况,在世界上并不常见。 美国设有县或类似于县 的州中,只有弗吉尼亚州实行市县分离,即县与自 治市的管辖区互不交叠, 自治市承担了本来由县
政府承担的州的委托职能[11]。 日本和德国在一级 行政区之下,都不存在市县分离的情况。 韩国在一 级行政区中, 只有道实行市郡分离模式。 目前,8 个道共设有 74 个市、80 个郡(见表 1)。
(二)市县一体论 也有学者从区域经济发展的角度提出发挥 城市的增长极作用,实现以城带乡、以市带县,即 “市县一体论”。 区域经济学的增长极理论为“市 县一体论” 提供了逻辑支持。 增长极理论认为, “增长并非同时出现在所有的地方, 它以不同的 强度出现于一些增长点或增长极上,然后通过不 同的渠道向外扩散,并对整个区域的经济产生不 同的最终影响”[6]。 根据增长极理论,区域经济需 要采取非均衡发展战略,把具有一定规模的城市 培育成经济增长极,然后再利用增长极的扩散效 应带动周边落后地区发展。 在市县关系上,增长 极理论主张以一体化的政治结构促进区域经济 一体化,即整合行政区划,形成由中心城市主导 的“市管县”结构。 20 世纪美国大都市地区的政府改革运动中, 就出现了“一个地区,一个政府”的改革主张。 这 一运动的推动者认为,大城市与周边地区具有很 强的一体化发展需求,但却被划分为很多地方政 府单元,众多地方政府的集体行动无法满足一体 化的公共利益,甚至会导致混乱和崩溃。 罗伯特. 沃伦提出,“大都市地区的福利只能通过一体化 的政治结构才能实现,在这一结构中市政决策被 集 中 在 单 一 的 管 辖 范 围 之 内 ”[7]。 20 世纪 80 年 代初,中 国推行 “市管县 ”体制 的初衷也在于培育区域经济增长极。 近年来,在 对“市管县”体制的一片批评声中,一些学者提出 “省管县”也存在风险性。 刘尚希、李成威指出,随 着工业化、市场化程度的提升,市与县之间的经 济联系将会不断增强,区域经济一体化要求推进 行政区划整合,只有当行政区与经济区相吻合的
时候,区域经济才可能得到顺畅的发展,而“省管 县” 使中心城市与周边县之间的天然联系被截 断,中心城市对周边县的经济扩散将被抑制。 [8]陆 军也认为,“省管县” 体制在区域性共同市场建 设、区域性公共物品生产、跨行政区政策协调等 方面存在一系列隐性问题。 [9]
二、市县关系的一种混合结构模型
“市县竞争论” 将市县看作是平等的竞争主 体,而“市县一体论”认为市与县之间存在相互依 存关系。 两者提出的政策主张截然相反,前者主 张市县分治,后者主张建立区域一体化的政治结 构。 “市县竞争论”将注意力更加集中于财政支出 及公共服务供给的公平性,主张县与市拥有同样 的行政自主权,两者分别面向各自区域内居民提 供公共服务,这样,市县分治与区域发展的一体 化要求就会产生冲突;“市县一体论”将注意力集 中于经济效率,主要关注区域经济增长,着力于 发挥中心城市的增长极效应,实行城市偏向发展 战略,优先满足城市发展在基础设施和公共服务 方面的需求,这对远离中心城市的县域发展具有 抑制作用。
(二)市县分权模式 市与县的管辖区存在交叠,市位于县的管辖 区之内, 主要面向城市化地区提供公共服务,而 县提供公共服务的对象既包括城市化地区,也包 括乡村地区。 美国和日本的市县关系主要采用这 一模式。 美国设有县的州中,除了弗吉尼亚外,其 他各州都采取市县分权模式。 其中,县是州政府 的行政管理分支,负责州政府授权的事务,如出 生、死亡、结婚登记,法院、选举的组织和实施,法 律执行、公共保健的实施等;作为地方政府单位, 县也要响应居民的各种服务需求。 自治市是满足 人口稠密的城市化地区的特殊需求而设立的,并 面向城市居民和就业者征税。 大多数自治市的管 辖区不大,履行的职能也很有限。 日本的县属于一级地方自治体,县之下设有 市町村,市与县在职责上存在分权关系,市为基 础性地方自治体, 县为上一层次的地方自治体。 截至 2007 年 4 月 1 日, 日本设有 782 个市 、827 个町、195 个村[12]。 市分为政令指定都市、核心市、 特例市和一般市。 其中,政令指定都市由中央政 府行政命令指定, 基本 条件是 全市人 口达 到 50 万以上;核心市的基本条件是人口在 30 万以上、
在讨论市县关系时,有必要将公平与效率结 合起来考虑,探寻有利于促进帕累托改进的制度 安排。 合理的市县关系不仅要发挥城市对区域经 济增长的带动作用,也要考虑中心城市对外围地 区发展的消极作用。 增长极对外围地区既具有积 极影响,也存在消极影响。 积极影响表现为城市 的基础设施、生产技术、管理方式、价值观念和行 为方式等向周边地区扩散, 并刺激周边地区发 展;消极影响表现为增长极从外围地区吸引净人 口流入、资本流入和贸易活动,从而加快城市发 展,并使外围地区发展速度降低。 艾伯特.赫希曼 将增长极对外围地区的积极影响称为 “涓滴效 应”,而其消极影响称为“极化效应”。 赫希 [10]169-170
改革。 探索“省管县”体制,在选择试点县时应该 遵循什么原则? 哪类县应优先划归省直接管理? 哪些县可继续由设区的市进行管理?
为回答上述问题, 本文从市县关系的视角, 基于效率与公平相平衡的价值取向,着力于探讨 “省管县”改革的目标定位。 笔者首先总结两种不 同的市县关系理论:“市县竞争论”和“市县一体 论”,然后剖析这两个理论各自的局限性。 进而, 基于帕累托改进原则,本文提出市县关系的一种 混合型结构模型,并通过国际比较来检验这一模 型的解释力。
促进县域发展的基本治理思路是实行省直 接管理县体制。 近年来,学界对“省管县”的讨论 很多。 一些学者认为,“省管县”体制改革的核心 是市县分治,即以市县分离的方式改革“市管县” 体制,地级市不再领导县[1];也有观点认为 ,“省管 县”只是对“市管县”出现的问题进行修正和完 善,两者之间并不存在非此即彼的替代关系[2]。 推 进“省管县”体制改革,摆在我们面前的一个现实 问题是,“省管县”是作为一种总体性战略,还是 作为矫正“市管县”体制存在问题的一种局部性
可以看出,上述两种理论都具有片面性,“市 县竞争论”关注地方发展、公共投资和公共服务 的公平性,市县分治不利于发挥区域经济一体化 的效率优势;“市县一体论”关注区域经济的效率 性,但它将县置于行政上依附于市的地位,对县 域发展存在不利影响。 我们知道,任何一项行政 改革的目的都在于寻求帕累托改进,即不断提高 公共治理的公平性与效率性。 如果一项改革能够 使一方的境况得到改善,而其他方的状况不至于 变坏,那么这一改革行动就具有付诸实施的必要 性。
《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1008-7621(2014)01-0010-05
“省管县”体制改革:市县分离还是混合模式
□杨宏山
(中国人民大学 公共管理学院,北京 100872)
摘 要:推进“省管县”体制改革需要在理论上厘清市与县的关系。 流行的“市县竞争论”与“市县一体论”都有 其片面性,可采取一种混合型的市县关系模型,即区分周边县和外围县,周边县与城市实行一体化治理模式, 外围县则采取分离化的治理模式。 通过国际比较,本文检验了其他国家的市县关系模式,并就“省管县”改革 的政策设计提出了总体思路。
一、市县关系的理论之争
市、 县之间到底是竞争关系还是一体化关 系,一直是学界争论的热点议题。 根据对公正与 效率的不同价值偏好,可以区分出两种不同的市 县关系理论。
(一)市县竞争论 “市县竞争论”认为,市与县属于两种不同性 质的地方行政区划,城市是为满足城市化地区居 民的需求而设立的,而县主要是为了满足非城市 化地区居民的需求,两者都直接面向辖区内居民 提供公共服务,并形成一定的竞争关系;为了维 护竞争的公平性, 市与县之间应当采取分治模 式。 查尔斯·蒂博特认为,如果存在多个分立的地 方政府的话,居民可通过自由迁徙来选择提供满
关键词:省管县;市县关系;市县分治;混合模式
引言
“省管县”是近年来行政体制改革研究关注的 热点问题。 党的十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提 出,“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进 省 直 接 管 理 县 (市 ) 体 制 改 革 ”, 再 次 将 市 县 关 系 调整列入改革议程。 进入新世纪以来,各省通过 实 施 “扩 权 强 县 ”、 财 政 “ 省 管 县 ” 等 改 革 措 施 , 不 同程度地扩大了县级政府的行政自主权。 当前, 市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题:一 方面,在财政“省管县”体制下,县在行政上继续 由地级市管理, 需要同时面对省和市两个 “婆 婆”,行政 沟通任 务 加 重 ;另 一 方 面 ,财 政 “省 管 县”以后,市财政在资源配置上优先满足城市及 周边地区发展需求,致使城乡差距进一步扩大。
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《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
曼认为,在发展的前期阶段,区域经济的极化效 应显著,随着时间的推移,增长极对落后地区的 涓滴效应不断加强。
从增长极对外围地区的影响看,随着空间距 离的变化,中心城市对县的涓滴效应和极化效应 也存在此消彼长的变化。 一般而言,中心城市对 毗邻城区的县的涓滴效应更为显著,对远离城区 的县的涓滴作用则要小得多。 这一特征使我们有 可能提出市县关系的一种混合模型,即区分周边 县和外围县, 周边县与中心城市实行一体化管 理,而外 围 县 与 中 心 城 市 实 行 分 治 ,转 而 由 上 一 级政府直接管理。 这样,市与县的管辖区就存在 相互交叠和相互分离两种情况,市县关系也存在 “市县竞争”和“市县一体化”两种形式。 在混合形 态下,城市财政主要来源于城市及其周边地区的 工商业发展,公共投资也集中于城市及其周边地 区;国家和省的公共投资具有二元性,既要考虑 经济效率需要,也要努力促进落后地区发展。
收 稿 日 期 :2013-11-21 基金项目:国家“985 工程优势学科创新平台”专项经费资助项目 作 者 简 介 :杨 宏 山 (1971-),男 ,中 国 人 民 大 学 公 共 管 理 学 院 副 教 授 。
- 10 -
《北京行政学院学报》2014 年第ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ1 期
●地方政府与治理
足自身偏好的公共服务的地方政府,这会使地方 政府产生改进公共服务的动机,从而实现资源配 置的效率性。 [3]
表 1 韩国道的二级行政区划情况
道名称
市(个)
郡(个)
京畿道
27
4
忠清北道
3
8
全罗北道
6
8
庆尚北道
10
13
江原道
7
11
忠清南道
6
9
全罗南道
5
17
庆尚南道
10
10
在市县分离模式下,市政府面向城市化地区 提供公共服务,县政府面向乡镇和村庄提供公共 服务。 两者的管辖区互相分离,各自的公共服务 对象不存在交叠问题。 这一体制可针对城市化地 区和非城市化地区的各自特点,有针对性地提供 专门化服务,但对于跨区域的基础设施和公共服 务供给,多个地方政府开展集体行动常常面临困 难,往往需要上一层级政府进行协调。
三、市县关系的国际比较
由于政治体制和历史传统不同,各国市与县 的法律地位具有较大差异性。 这里选择美国、德 国、日本和韩国,对四国的市县关系进行比较,以 检验市县关系是否存在混合模式。 其中,美国和 德国是联邦制国家,日本、韩国是单一制国家。 在 上述四国中,市是在城市化地区设置的行政区划 单位,而县(郡)属于广域性行政区划单位,在各 类地方政府中的包容性最强。 概括而言,这四个 国家的市县关系主要存在以下三种类型:
基于对极化效应和涓滴效应的比较分析,赫 希曼指出,“一个试图开发其落后地区的国家,应 该向这些地区提供 ‘与自治权相当’的手段”[10]181。 从市县关系看,这种“自治权”就是要将外围县从 依附于市的地位中解脱出来,以克服其经常感受 的被边缘化和沮丧感,并通过省对县的转移支付 和项目投资调动其发展的活力。 赋予落后县以更 大的自主权,加大对外围县的公共投资,不仅可 为落后地区提供不可或缺的基础设施,在更大范 围内推进基本公共服务均等化,也有助于在落后 地区培育新的经济增长极。
(一)市县分离模式 市与县在地理空间上互相分离,各自的管辖 区不存在交叠关系。 市、县管辖区完全分离的情 况,在世界上并不常见。 美国设有县或类似于县 的州中,只有弗吉尼亚州实行市县分离,即县与自 治市的管辖区互不交叠, 自治市承担了本来由县
政府承担的州的委托职能[11]。 日本和德国在一级 行政区之下,都不存在市县分离的情况。 韩国在一 级行政区中, 只有道实行市郡分离模式。 目前,8 个道共设有 74 个市、80 个郡(见表 1)。
(二)市县一体论 也有学者从区域经济发展的角度提出发挥 城市的增长极作用,实现以城带乡、以市带县,即 “市县一体论”。 区域经济学的增长极理论为“市 县一体论” 提供了逻辑支持。 增长极理论认为, “增长并非同时出现在所有的地方, 它以不同的 强度出现于一些增长点或增长极上,然后通过不 同的渠道向外扩散,并对整个区域的经济产生不 同的最终影响”[6]。 根据增长极理论,区域经济需 要采取非均衡发展战略,把具有一定规模的城市 培育成经济增长极,然后再利用增长极的扩散效 应带动周边落后地区发展。 在市县关系上,增长 极理论主张以一体化的政治结构促进区域经济 一体化,即整合行政区划,形成由中心城市主导 的“市管县”结构。 20 世纪美国大都市地区的政府改革运动中, 就出现了“一个地区,一个政府”的改革主张。 这 一运动的推动者认为,大城市与周边地区具有很 强的一体化发展需求,但却被划分为很多地方政 府单元,众多地方政府的集体行动无法满足一体 化的公共利益,甚至会导致混乱和崩溃。 罗伯特. 沃伦提出,“大都市地区的福利只能通过一体化 的政治结构才能实现,在这一结构中市政决策被 集 中 在 单 一 的 管 辖 范 围 之 内 ”[7]。 20 世纪 80 年 代初,中 国推行 “市管县 ”体制 的初衷也在于培育区域经济增长极。 近年来,在 对“市管县”体制的一片批评声中,一些学者提出 “省管县”也存在风险性。 刘尚希、李成威指出,随 着工业化、市场化程度的提升,市与县之间的经 济联系将会不断增强,区域经济一体化要求推进 行政区划整合,只有当行政区与经济区相吻合的
时候,区域经济才可能得到顺畅的发展,而“省管 县” 使中心城市与周边县之间的天然联系被截 断,中心城市对周边县的经济扩散将被抑制。 [8]陆 军也认为,“省管县” 体制在区域性共同市场建 设、区域性公共物品生产、跨行政区政策协调等 方面存在一系列隐性问题。 [9]
二、市县关系的一种混合结构模型
“市县竞争论” 将市县看作是平等的竞争主 体,而“市县一体论”认为市与县之间存在相互依 存关系。 两者提出的政策主张截然相反,前者主 张市县分治,后者主张建立区域一体化的政治结 构。 “市县竞争论”将注意力更加集中于财政支出 及公共服务供给的公平性,主张县与市拥有同样 的行政自主权,两者分别面向各自区域内居民提 供公共服务,这样,市县分治与区域发展的一体 化要求就会产生冲突;“市县一体论”将注意力集 中于经济效率,主要关注区域经济增长,着力于 发挥中心城市的增长极效应,实行城市偏向发展 战略,优先满足城市发展在基础设施和公共服务 方面的需求,这对远离中心城市的县域发展具有 抑制作用。
(二)市县分权模式 市与县的管辖区存在交叠,市位于县的管辖 区之内, 主要面向城市化地区提供公共服务,而 县提供公共服务的对象既包括城市化地区,也包 括乡村地区。 美国和日本的市县关系主要采用这 一模式。 美国设有县的州中,除了弗吉尼亚外,其 他各州都采取市县分权模式。 其中,县是州政府 的行政管理分支,负责州政府授权的事务,如出 生、死亡、结婚登记,法院、选举的组织和实施,法 律执行、公共保健的实施等;作为地方政府单位, 县也要响应居民的各种服务需求。 自治市是满足 人口稠密的城市化地区的特殊需求而设立的,并 面向城市居民和就业者征税。 大多数自治市的管 辖区不大,履行的职能也很有限。 日本的县属于一级地方自治体,县之下设有 市町村,市与县在职责上存在分权关系,市为基 础性地方自治体, 县为上一层次的地方自治体。 截至 2007 年 4 月 1 日, 日本设有 782 个市 、827 个町、195 个村[12]。 市分为政令指定都市、核心市、 特例市和一般市。 其中,政令指定都市由中央政 府行政命令指定, 基本 条件是 全市人 口达 到 50 万以上;核心市的基本条件是人口在 30 万以上、
在讨论市县关系时,有必要将公平与效率结 合起来考虑,探寻有利于促进帕累托改进的制度 安排。 合理的市县关系不仅要发挥城市对区域经 济增长的带动作用,也要考虑中心城市对外围地 区发展的消极作用。 增长极对外围地区既具有积 极影响,也存在消极影响。 积极影响表现为城市 的基础设施、生产技术、管理方式、价值观念和行 为方式等向周边地区扩散, 并刺激周边地区发 展;消极影响表现为增长极从外围地区吸引净人 口流入、资本流入和贸易活动,从而加快城市发 展,并使外围地区发展速度降低。 艾伯特.赫希曼 将增长极对外围地区的积极影响称为 “涓滴效 应”,而其消极影响称为“极化效应”。 赫希 [10]169-170
改革。 探索“省管县”体制,在选择试点县时应该 遵循什么原则? 哪类县应优先划归省直接管理? 哪些县可继续由设区的市进行管理?
为回答上述问题, 本文从市县关系的视角, 基于效率与公平相平衡的价值取向,着力于探讨 “省管县”改革的目标定位。 笔者首先总结两种不 同的市县关系理论:“市县竞争论”和“市县一体 论”,然后剖析这两个理论各自的局限性。 进而, 基于帕累托改进原则,本文提出市县关系的一种 混合型结构模型,并通过国际比较来检验这一模 型的解释力。