“省管县”体制改革：市县分离还是混合模式
第六讲 财政改革发展有关热点问题
第六讲财政改革发展有关热点问题一、省管县体制改革“省管县”体制是指省、市、县行政管理关系由目前的“省管市、市管县”的三级体制，转变为“省管市、县”的二级体制模式。
其内容从广义看包括人事、财政、计划项目审批等方面。
目前进行的“市管县”改革只是扩大试点县（市）的部分经济管理权限，不涉及行政管理体制的改变。
从财政体制看，财政部于2009年6月份发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财政[2009]78号），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。
（一）改革的主要内容实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。
主要内容包括：1、收支划分。
在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。
按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。
2、转移支付。
转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。
市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。
3、财政预决算。
市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。
市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。
4、资金往来。
建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。
省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。
各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
5、财政结算。
年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理。
市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。
各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。
省直管县改革中的市县关系转变研究
省直管县改革中的市县关系转变研究随着改革开放的不断深入，中国经济和社会的发展进入了一个新的阶段。
为了适应新发展阶段的需要，中国政府推进了省直管县改革，通过对各级政府职能、管理体制、权力配置等方面的调整，进一步加强政府的服务职能，提高政府的管理效能，为实现经济社会发展提供坚实保障。
其中，市县关系转变是省直管县改革中的重要内容之一，本文将就这一问题进行深入分析。
一、省直管县改革的背景中国经济和社会的快速发展，为改革提供了契机。
然而，在过去的改革过程中，由于市县政府的职责不明确，各级政府之间职能重叠、管理混乱，导致政府效率低下、群众满意度不高。
针对这些问题，中国政府积极探索改革方案，并于2014年提出了省直管县改革。
该改革主要涉及到取消省辖县级市，省直辖县（市）行政区域范围内的行政管理、公共服务、行政执法等职责全部由省级政府承担，并支持省直辖县（市）建设市级城市。
二、市县关系转变的意义1、有利于理顺职责关系市县关系转变是省直管县改革中的重要环节，主要是将原由县级政府承担的职责全部交由省级政府承担。
这种转变有助于理顺各级政府之间的职责关系，避免因职责混乱而导致的事务繁琐、管理不当等问题的出现。
2、有利于提高服务质量省直管县改革的推进，使得省级政府能够更加专职专业地为群众服务，有效提升行政管理效率，为群众提供更加优质、高效的服务。
同时，省直辖县（市）发展为市级城市，也将带来大规模的投资和就业机会，为经济发展提供强大的支撑。
3、有利于提高政府效率市县关系转变使得原由县级政府承担的职责全部交由省级政府承担，避免了政府资源浪费和职能重叠，增强了政府机构的执行力和效率，为政府改革提供了有力支持和实践经验。
1、逐步分阶段推进市县关系转变是一个复杂的过程，需要从政策、法律、管理体制等各个方面进行改革，因此需要逐步推进。
在实施过程中，政府应该结合当地的实际情况，制定具体可行的时间表和前置条件，循序渐进、稳妥推进。
2、注重政策沟通和宣传引导政府在推进市县关系转变的过程中，需要注重与群众和政府部门之间的沟通和配合，及早发现问题、解决矛盾。
对完善“省直管县”体制改革的思考
对完善“省直管县”体制改革的思考作者：肖坤林来源：《管理观察》2011年第08期摘要：目前我国省直管县体制改革内容主要包括“强县扩权改革”和“省直管县财政改革”。
本文探讨了我国省直管县体制改革的可行性条件，并针对改革过程中存在的问题提出了相关建议。
关键词：省直管县可行性分析改革建议“省直管县” 体制改革具体是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。
一、“省直管县”体制改革的可行性分析（一）制度保障。
计划经济体制下的政府是高度集权的全能型政府，政府完全包揽经济和社会事务。
为了巩固其高度集权的需要，政府不得不以增加管理层次来缩小管理幅度。
改革开放后，市场经济体制彻底打破了传统的管理思想和行政管理模式，资源配置模式由政府主导型被市场主导型所取代，各级政府不断转变政府职能，把主要职能转变为宏观调控。
市场经济体制的建立和完善为省直管县提供了制度保障。
（二）技术保障。
随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。
随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。
政府内部可以通过网络沟通和信息共享，促使行政绩效的改善和提高。
在政府信息化条件下，新技术的应用使传统行政管理方式发生了重大变化，为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术保障。
（三）部分省市改革试点取得成功经验。
近年来，围绕强县扩权问题，浙江、山东、广东、湖北等省率先做出了尝试。
他们按照放权放手原则，抓住扩大县（市）经济社会管理权限这一关键，大力推进体制创新，为增强县域经济整体实力、加快县域经济发展不断营造宽松的政策环境。
改革是一个循序见进的过程，全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县体制改革，积累了宝贵经验，为政府层级改革找到了路径。
浅析我国“省管县”体制改革
浅析我国“省管县”体制改革【摘要】我国“省管县”体制改革是为适应新时代的发展要求应运而生的，它是地方政府改革的重要方向。
它避免了“市管县”管理体制的种种弊端，并有其一定的现实性和可行性。
我们要清醒地认识到实际运行过程中所遇到的阻碍并分析其根源，以理性的态度面对改革，有针对性地指明推进“省管县”体制改革的方向。
【关键词】市管县省管县行政体制改革自改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步完善与确立，政府的治理模式与管理方式必须不断适应新形势、新变化，适时调整自身职能。
旧的“市管县”管理体制的不适应性日益显现，改革“市管县”管理体制迫在眉睫。
此时，“省管县”体制逐渐成为政府改革的主流思想，并将成为政府改革的重要突破口，对我国行政体制改革与行政区划改革具有一定的推动作用。
一、推动“省管县”体制改革的动因我国“市管县”体制是以实行城乡一体化为主，但由于其是在一定的历史时期和特定的政治经济环境中产生和发展起来的，因而不可避免地存在一定的历史局限性与负面效应。
因此，应大力推行“省管县”体制改革，推进我国政治制度的现代化与民主化进程，从根本上革除“市管县”体制所带来的各种弊端。
1、“市管县”体制的内在瓶颈首先，提高行政成本，降低行政效率。
在“市管县”体制下，我国地方政府层级结构变成了省（市、区）—市（州）—县—乡（镇）四级，行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次，增加的政府层级使信息的失真率提高。
同时，由于我国地级市的形成大部分是由地改市而成，必然造就了更多的行政管理部门与人员编制，带来行政管理成本的提高并制约行政管理效率。
其次，市县利益冲突有增无减，阻碍县域经济发展。
发挥中心城市的辐射作用，带动县域经济发展是市管县的根本目的。
然而在实行过程中，经济发展较为落后的地区“小马拉大车”现象十分严重，这些地级市的经济实力不足以带动周边县市发展，而市为了自身的发展削弱了所辖县的利益，积累了所辖县的资源，严重阻碍了县域经济发展。
“省管县”体制改革：市县分离还是混合模式
《 北京行政学院学报｝ ２ ０ １ ４ 年第 １ 期
●地方政府与治理
中图分类号： Ｄ ６ ３ 文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ｏ ０ ８ — ７ ６ ２ １ （ ２ ０ １ ４ ） ０ 卜ｏ ０ １ Ｏ 一 ０ ５
“ 省管县 ’ ’ 体 制改革 ： 市县分离还是 混合模式
口杨宏 山
（ 中国人 民大 学 公 共 管理 学院 ， 北京 １ ０ ０ ８ ７ ２ ）
摘 要： 推 进“ 省 管县 ” 体 制改 革需要 在 理论上 厘 清 市与县 的关 系。 流行 的“ 市县Байду номын сангаас竞争论 ” 与“ 市县 一体论 ” 都有
其片 面性 ， 可 采 取 一 种 混 合 型 的 市 县 关 系模 型 ， 即区分 周边 县和 外 围县 ， 周边县 与城 市 实行 一体化 治理 模 式 ，
基金 项 目： 国家“ ９ ８ ５－ ＊ － － ＃ ￣ ４ ｇ势 学科创 新 平 台” 专项 经 费资助项 目 作 者 简介 ： 杨 宏 山（ １ ９ ７ １ 一） ， 男， 中 国人 民 大学公 共 管理学 院副教 授 。
一
１ ０ —
《 北京行政学院学￣） ） ２ ０ １ ４ 年第 １ 期
市 、县 之 间 到底 是 竞 争 关 系 还 是 一 体 化 关 系， 一 直 是 学 界 争 论 的热 点议 题 。根 据 对 公 正 与
我国省直管县财政体制改革初探
我国省直管县财政体制改革初探作者：王雪仿来源：《时代金融》2013年第12期【摘要】省直管县财政体制改革是我国实施财政改革的重大举措，此番改革有助于省级以下政府理顺财政分配关系，推动县域经济的发展，更好地提供公共产品和公共服务。
文章简单介绍省直管县财政体制改革的背景，分析了改革中取得的成效与弊病，提出来进一步完善省财政体制改革的政策建议。
【关键词】财政体制省直管县改革一、改革背景——“市管县”模式的弊端新中国成立后，我国的行政区域主要分为省、县、乡三个层级。
但自20世纪80年代初起，政府通过地改市、地市合并的方式，“市管县”体制在全国迅速普及开来。
但随着我国市场化、城镇化和工业化的加快，“市管县”体制的弊端逐渐显现：1.“市管县”体制会导致资源向城市倾斜，导致乡镇教育、卫生及公共服务相对落后。
2.“市管县”制度增加了行政层级，造成了经济、人力资源的浪费，降低了行政、经济效率。
3.某些能力不足的市事实上并没有很好起到拉动县域经济发展的目的，反而会拖累所辖县的发展。
鉴于以上种种弊病，中央推出了省直管县财政体制改革。
二、省直管县财政体制改革的主要内容省直管县就是把省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理。
实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。
三、省直管县财政体制改革的成效1.减少行政层级，提高政府行政效率，有效缓解县域财政困难，节约经济、人力资源。
实施“省直管县”体制，压缩了财政层级，强化了省与县之间的联系，有助于提高政府部门的行政效率和财政资金的利用率。
省直管县财政体制实施后，省级政府为支持县发展拨付的财政资金、补助和其他专款等可以更稳定及时，有利于缓解试点县财政紧张的局面。
2.此项改革符合阳关财政和分税制的要求，是完善我国财政体制的重要举措。
省财政体制改革可以理顺省以下政府间事权及财权划分关系，促使我国各级政府事权、财权清晰合理。
关于“省直管县”改革
省直管县:推进的必要性和实施途径今年中央一号文件从发展壮大县域经济、改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着手“三农”问题的解决。
可以说,这是对前些年“市管县”体制改革的经验总结,抓住了“三农”问题解决的实质,指明了从“市管县”体制到省直管县体制的改革发展方向,是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革,对于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程,都具有重要的现实意义。
政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势按照我国《宪法》的规定,政府层级主要以四级制为主,只是在较大的市和自治州才实行五级制。
1982年,中央下发51号文件,提出要全面改革地区体制,在“地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县(市)”体制。
在此之前,中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。
从1982年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。
一般来说,政府层级过多,会造成以下弊端:一是信息传递不畅通,信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达；二是权力运行机制不畅通,容易形成压力型体制,地方特别是基层的自主权难以得到落实；三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势,不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性,不利于提高行政效能。
“市管县体制”的弊端除上述之外,“市管县”体制还特别造成了以下问题:一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。
孟元新：我国“省直管县”财政管理体制改革观察
孟元新：我国“省直管县”财政管理体制改革观察标签：省管县● 孟元新“省直管县”是近年来我国财政管理体制改革的热点话题。
2009年7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标，由此这一话题的热度更是大幅上扬。
所谓“省直管县”财政管理体制是与“市管县”财政管理体制相比较而言的一种财政管理体制，即省级直接管理地市与县(市)财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县(市);地市没有管理县(市)财政的职能，不直接与县(市)发生财政关系。
本文分三部分：首先分改革开放前后30年，从财政管理体制演变看“省直管县”改革;第二部分从政策背景、政策目标、各地做法、效果反映等四方面对省直管县财政管理改革试点进行了考察;最后笔者以观感的形式，分析了省直管县财政管理改革的四点隐忧，由此提出了自己对地方财政管理体制改革目标和地方财政管理体制改革路径两方面的一些探索性思考想法。
一、从财政管理体制演变看“省直管县”改革(一)改革开放前30年建国初期1949~1950年。
中央高度集中财政体制。
各级财政收入，全部归中央，各项经费开支，按照开支标准和实际支出凭证，逐级向上一级财政机关报销。
1951~1953年。
中央、大行政区、省(市)三级财政。
1951年，根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，全国实行中央、大行政区、省(市)三级财政。
1953 ~1957年。
中央、省(市)和县(市)三级财政。
1953年，中央取消大区一级财政，增设市(县)一级财政，市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系，全国实行中央、省(市)和县(市)三级财政。
省与县尚未进行收支范围的划分，县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算。
1958年~1959年。
浅论中国行政层级改革：省直管县
２ ０ １ ４年第 ２ ３期
浅论 中国行政层 级改 省直管县
口 黄景章
（ 江苏师 范大学商学院， ２ ２ １ １ １ ６ ） 摘 要： 本文针对省直管县改革的必要性及改革过程 中出现的问题进行论述 ， 为 实现省行政直管县提供 了理 论依据 。
关键词： 省直管县 ； 市管县 ； 行政层级 ； 效率 ； 统筹协调
且形成 了市管县 的格 局。随着市场 经济特别 是区域经济 的发 刮县、 市吃县” 的 问题普遍存在 。 地级市在财税 分成 、 基建、 项目 展、 行政治理环境和 手段 的变化 ， 市 管县体制所 导致的 问题 日 等方面优先考虑市区。县级在财税分割上就不可避免地处于被 益显现， 因此 ， 党的十六届五 中全会提 出要优化组织结构、 减少 动的地位 ， 形成 ‘ 财政漏 斗” 。一方面导致地级城市的极度扩张 行政层级 。 党 的十七届五 中全会又提 出： 继续优化政府结构、 减 膨胀 ， 没有止 境地征用土地 和改造 旧城 ， 大城 市急剧发展和 增
市和省的各部 门审批的繁琐过程， 避免 了行政干预对于市场竞
（ 二） 省财政 直管县。即在财政预算编制上 和收入划分上 由 争关系的扭 曲， 大大提 高了县域经济发展 的积极性和市场竞 争
省直 接管理 县 ， 同时省 也把转 移支付 、 专项 资金补 助 、 资金 调 的 有 效性 ， 有 利 于 加快 县域 经 济 的发 展 。
少行 政层 级、 明确职 能责任 ， 降低 行政成本， 坚定推进大部 门制 多； 另一方面， 导致 市辖县 的城市化水平极度落后 ， 加剧 了农村
改革 ， 在有条件 的地方直接探索省直接 管理县（ 市） 的行政体制。
一
资源 向城 市集 中， 加 剧 了城乡“ 二元 化 ” 结构， 不利于人 口与资 源的合理分布及 匹配 ， 严重影 响了县域经济的正常发展 。 省直管县体制改革实现强县扩权 ， 在行政上弱化 了市对 县
省直管县体制改革文献综述
省直管县体制改革文献综述毋加加【摘要】In recent years ,with the further development of the socialist market economy ,the City Governing County draw backs increasingly exposed ,and new born Provincial Governing County in optimi‐zing the administrative level ,to promote the advantages of the county economic development become more prominent .The article sort out the research results of superiority and operability of reform ,en‐countered obstacles on the Province Governing County system in recent years ,and introduce the m ain‐stream view of foreign reduce levels of government ,increase local government autonomy ,give full play to the economic radiation function of central city .%近些年来随着社会主义市场经济的深入发展，市管县体制的弊端日趋暴露，而新生的省管县体制在优化行政层级、推动县域经济发展方面的优越性愈发突出。
文章对近年省直管县体制的优越性和改革的可操作性、省直管县体制推行遇到阻碍的研究成果进行了疏理，并对国外的主流观点即减少政府层级、增加地方政府自主权、充分发挥中心城市的经济辐射作用的观点做了介绍。
省直管县财政体制改革与县域经济发展的思考
省直管县财政体制改革与县域经济发展的思考作者：薛春香来源：《中国经贸·下半月》2012年第08期摘要：“省直管县”财政体制改革对我国县域经济发展具有至关重要的作用。
把省直管市-市直管县的财政体制转变为省直管县财政体制，促进了我国县域经济的发展。
本文首先简要阐述了省直管县财政体制改革的发展情况，然后对省直管县财政改革的原因进行了分析，并提出了完善省直管县财政体制的具体措施。
关键词：省直管县;财政体制改革;县域经济发展省直管县财政体制改革是指：把省、市、县三者之间的财政管理关系由“省——市——县”三级管理模式转变为“省——市、省——县”二级管理模式，把对县级的管理由现在“省管市——市管县”转变为“省直管县”。
我国实施省直管县财政改革的主要目标是鼓励和促进县域经济发展。
一、我国省直管县财政体制改革的发展概述1992年，我国浙江省首先开始了对“省直管县”财政体制改革。
正是由于这次改革的深入发展，使浙江省的县域经济有了突飞猛进的发展。
由于浙江的成功改革，江苏、河北、河南、广东、安徽、江西、湖北、福建、吉林等省也开始吸取浙江省的成功经验陆续进行“省直管县”的财政体制改革。
大部分改革首先对经济发展较好较快的县进行扩权，然后把地级市的管理权限下达给某些重点县。
这些具有先见性的改革对各个省的经济发展，特别是县域经济的发展发挥了不可忽视的作用，大大带动了全国整体城乡经济的全面发展。
到2010年底，全国共有27个省的1080个县实施“省直管县”财政体制改革。
随着我国改革不断深入，该体制改革将会由财政单方面的改革转向多方面、全方位的体制改革。
这对中国经济的发展无疑发挥着至关重要的作用。
二、省直管县财政体制改革的主要原因1.改变市管县体制带来的弊端。
我国改革开放以来一直实行的是市管县财政体制，随着改革开放的深入，市管县财政体制带来的矛盾越来越多，这严重阻碍了我国县域经济的发展。
由此可以看出，市管县的财政体制已经不合适我国经济发展的要求，对市管县财政体制的改革势在必行。
浅析“省直管县”财政体制改革
浅析“省直管县”财政体制改革作者：吴春莉来源：《商业文化》2011年第09期摘要：目前我国绝大多数地区财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级，如此层级繁多的财政管理分层使得我国本来就相对紧张财政资金使用效率显得尤为低下，中央财政拨款经过多层分配之后只有一部分能够到达第四级县财政，这严重阻碍了社会主义新农村建设，也对我国社会主义和谐社会构建造成了非常大的阻力。
与此同时五级财政管理体制也为滋生腐败创造了土壤。
本文试图通过研究“省直管县”财政体制改革进程现状与问题，发现阻碍我国“省直管县”财政体制改革的主要原因，并提出解决方案。
关键词：省直管县；进程；问题中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）09-0174-01一、现行“市管县”财政体制弊端1983年以来我国逐渐行成了“市管县”的财政体制，当时省政府的派出机构即地区行政公署，实质上并不是一级政府。
市级政府的本位注意倾向日益加强，很多地区的市一级政府一定程度上占有了县级政府的财政资源。
而在现行财政转移支付和分税制度下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的部分财政资源，导致城乡差距加大。
与此同时，当年相当一部分中心城市并不是经济发展自然形成的，而是由于行政体质的划分形成的，个别地级市经济实力甚至还不如所管辖的县，这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突。
在当时的经济发展模式上，县域经济以农业为主，实行的“市管县”对于县域经济发展起到了一定促进作用。
但这种体制本质上是“重城市轻县域(农村)”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县域经济的发展。
二、省直管县财政体质改革的实质省直管县财政体质改革实质上是从政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等5个方面实行省财政与市、县财政直接联系。
这样就在省和县财政间绕开了市财政。
政府间收支划分角度，改革之前财政收支划分先在省和市之间进行，然后在市和县之间进行，改革之后省直接和市、县进行财政收支划分，少了一个环节。
浅论“省管县”行政体制改革
浅论“省管县”行政体制改革摘要：当中心城市已不能拉动用边县区经济发展，“大马车”马力不足。
财政上“市压县”，行政上效率低下、成本过高，行政框架改革已势在必行，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。
就“市管县”行政体制的由来、弊端，“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。
关键词：省管县；行政体制1 “市管县”行政体制的由来1982年，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。
此后。
地市合并，城市升格。
建立市管县体制成为行政改革的主要取向。
到20XX年底，全国共有地级市282个，地级市管县的数量占全国总数的70％，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。
2 “市管县”行政体制的弊端阻碍县级经济发展“市管县”体制实行以来，原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。
一些市将县视为其附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。
据四川省财政厅掌握的一项数据显示，20XX年新增的32个省管县中，有一半的县要向所在市上缴税收收入。
中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。
行政层级增多，管理效率低下我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系，即“(1)全国分为省、自治区、直辖市；(2)省、自治区分为县、自治县、市；(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。
省一市一县一乡的四级行政区划体系，使得信息传递层级增加，速度减慢，同时文件精神及准确程度也会相应降低。
省一级多为宏观管理，制定政策；市一级传递精神；县一级执行政策。
而中间硬生生的加一个市级，往往达不到行政效率最优化。
行政管理成本过大政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，行政开支也就越多一份，用于执行的资金也就少了一份。
_省管县_体制改革_市县分离还是混合模式_杨宏山
引言“省管县”是近年来行政体制改革研究关注的热点问题。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，再次将市县关系调整列入改革议程。
进入新世纪以来，各省通过实施“扩权强县”、财政“省管县”等改革措施，不同程度地扩大了县级政府的行政自主权。
当前，市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题：一方面，在财政“省管县”体制下，县在行政上继续由地级市管理，需要同时面对省和市两个“婆婆”，行政沟通任务加重；另一方面，财政“省管县”以后，市财政在资源配置上优先满足城市及周边地区发展需求，致使城乡差距进一步扩大。
促进县域发展的基本治理思路是实行省直接管理县体制。
近年来，学界对“省管县”的讨论很多。
一些学者认为，“省管县”体制改革的核心是市县分治，即以市县分离的方式改革“市管县”体制，地级市不再领导县[1]；也有观点认为，“省管县”只是对“市管县”出现的问题进行修正和完善，两者之间并不存在非此即彼的替代关系[2]。
推进“省管县”体制改革，摆在我们面前的一个现实问题是，“省管县”是作为一种总体性战略，还是作为矫正“市管县”体制存在问题的一种局部性改革。
探索“省管县”体制，在选择试点县时应该遵循什么原则？哪类县应优先划归省直接管理？哪些县可继续由设区的市进行管理？为回答上述问题，本文从市县关系的视角，基于效率与公平相平衡的价值取向，着力于探讨“省管县”改革的目标定位。
笔者首先总结两种不同的市县关系理论：“市县竞争论”和“市县一体论”，然后剖析这两个理论各自的局限性。
进而，基于帕累托改进原则，本文提出市县关系的一种混合型结构模型，并通过国际比较来检验这一模型的解释力。
一、市县关系的理论之争市、县之间到底是竞争关系还是一体化关系，一直是学界争论的热点议题。
根据对公正与效率的不同价值偏好，可以区分出两种不同的市县关系理论。
（一）市县竞争论“市县竞争论”认为，市与县属于两种不同性质的地方行政区划，城市是为满足城市化地区居民的需求而设立的，而县主要是为了满足非城市化地区居民的需求，两者都直接面向辖区内居民提供公共服务，并形成一定的竞争关系；为了维护竞争的公平性，市与县之间应当采取分治模式。
省直管县改革
• “省直管县”改革要注意哪些问题
• 1.警惕地级市“跑马圈县”现象
• 国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当前要警惕“跑马圈县”
现象，现在地方上已有一些苗头，一些地级市为了维护自己的利益， 随意扩大自己的势力范围。一些地级市想方设法将所辖的经济强县变 成一个区，可以说，控权不放成为某些地级市应对“省管县”的办法。
政体制实现了省直接对市、县市的管理,增 强了省级财政的直接调控能力,有利于有效 分配和利用各种公共资源，如有利于加强 省对享有转移支付县的技术、人才培训 。 • 四是省管县体制下的财政体制,有利于一个 省各地区间均衡发展水平的不断提升 。 与省直管县相比市管县的弊端
• “市管县”体制的局限性
• · 第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市 • • •
• 3. “省管县改革”不搞一种模式
•
2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县（市） 财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范 围。
• 稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，
依法探索省直接管理县（市）的体制。中央编办副主任吴知论强调： “由于我国东中西部地区差异性比较大，各地情况也千差万别，不可 能搞一种模式，而要从当地实际出发，因地制宜，稳步实施。” 4.“省直管县”阻力在哪里 • 要有力推进“省直管县”改革，至少要破除三大阻力，对此，各级 地方政府必须要有清醒的认识，审慎的处置，坚定的推进。 • 首先，干部阻力。 • 其次，思想阻力。 • 最后，利益阻力。
• “省直管县”改革要注意哪些问题
• 1.警惕地级市“跑马圈县”现象
• 国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当前要警惕“跑马圈县”
浅析“省管县”改革的发展
浅析“省管县”改革的发展“省管县”改革是指以省为统筹，将原有的地级市及县级行政区划体系改为“省管县”的行政体系。
最初的“省管县”改革始于1994年，被视为中国改革开放以来的一项重要政策。
本文将从历史背景、改革内容、效果评估和问题解决四个方面对“省管县”改革进行浅析。
一、历史背景改革开放以来，地方政府的职能在不断增加，但每个县级政府的规模和力量相对较小，难以承担越来越大的行政管理任务。
加之县级政府的财政来源主要依赖于地方税收，地级市与县级政府之间的财政关系导致县级政府总体财政水平较低。
此外，县级政府之间边界划分的不合理也会导致政策制定和执行的难度。
因此，当时的中央政府开始思考如何改革地方行政机构，提高县级政府的权力和管理效率，并进一步加强地方政府的管理能力和绩效。
二、改革内容“省管县”改革的主要内容是将原本的地级市和县级两级行政机构改为省级管理下的县级行政机构，即取消地级市设立的县辖市、区、县级行政区划，将原本的县级行政单位（县、市区）直接置于省级管理之下。
具体而言，改革前，中国的县级行政区划体系包括地级市、县、县辖市和市区。
改革后，县辖市、区划及原有市区合并为县，直接划归省级政府统一管理。
三、效果评估在改革后的实践中，一些地方政府对“省管县”改革进行了尝试，初步实现了以下效果：1. 简化政策执行和管理：省级领导和政府部门能够更好地协调、统筹2. 增强县级政府权力：取消地级市的介入，使得县级政府的权力得到提升3. 提高县级政府财政收入：省级政府可以较为直接地安排县级的财政收入 4. 增强县级政府应对复杂社会问题的能力：省级政府可以根据具体情况与县级政府积极配合，协助县级政府应对困难四、问题解决现实中，由于各地区的经济、政策背景和管理水平的差异，改革的实施也存在着一些问题。
如何解决这些问题，是整个改革过程必须关注和解决的问题。
1. 行政区划不合理：改革后，一些县级行政区划的规模和人口较大，导致省级领导更难对其进行有效的协调和统筹2. 职能转移难度较大：由于县级行政区划行政权力的提升，涉及职能转移的难度较大3. 跨区域合作难度大：由于行政区划的变化，一些县级行政单位之间进行合作和协作的难度也增加了总之，“省管县”改革是为了促进地方政府的管理水平和效率提高，但它还需要在实践中不断探索和完善，以更好地适应中国的政策环境和现实需求。
机构改革：县（市、区）实行“局队合一”执法体制
机构改革：县（市、区）实行“局队合一”执法体制经中央正式备案同意，12月3日，中共山东省委下发《关于市县机构改革的总体意见》，标志着我省市县机构改革进入全面实施阶段。
调整优化市县党政机构设置和职能配置统筹设置市县党委工作机关和政府工作部门。
省政府部门职能划入党委机构的，市县要相应划转。
同时赋予市县更多自主权。
（一）深化市县党委机构改革方面组建市县监察委员会。
监察委员会同纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。
建立健全和优化市县党委对重大工作的领导体制机制，发挥党委领导作用，强化组织协调能力。
相关议事协调机构及办事机构的设置不要求与上级一一对应，由各地按规定结合实际确定。
对党中央有明确意见，省委有明确要求设置的，按有关要求落实。
加强市县党委职能部门统一归口协调管理职能。
调整优化市县党委机构编制委员会领导体制，市县党委机构编制委员会办公室作为市县党委工作机关，归口市县党委组织部管理。
市县党委组织部统一管理公务员工作。
市县党委统一战线工作部统一管理民族宗教、侨务工作。
不再设立市县党委社会治安综合治理委员会及其办公室、维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由党委政法委员会承担。
将市县党委防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责交由党委政法委员会、公安局承担。
（二）深化市县政府机构改革方面组建市县自然资源、农业农村、文化和旅游、卫生健康、退役军人事务、应急管理、市场监管、医疗保障、行政审批服务等部门，重新组建市县司法行政部门，作为市县政府工作部门。
组建市生态环境部门，作为市政府工作部门，实行市以下垂直管理体制，环保垂改具体工作按中央有关改革部署实施。
优化市县审计部门职责，调整市县党委政府信访管理体制。
优化市政府办公室（厅）、市发展改革、交通运输等部门职责。
市政府办公室（厅）可加挂大数据局牌子；也可组建大数据管理部门，作为市政府工作部门；县级可根据实际设置。
市发展改革部门加挂新旧动能转换综合试验区建设办公室牌子；县级可根据实际设置。
浅析省直管县改革的可行性条件与存在问题
浅析省直管县改革的可行性条件与存在问题摘要：《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。
“省直管县”被中央在重大文件中第一次明确提出。
目前，我国的经济发展，政治稳定，政府职能调整步伐加快，基本具备了省直管县的改革条件。
同时在推进省直管县的过程中也存在一些问题需要加强注意解决。
关键词：省直管县；改革；可行性1 省直管县概述十一届三中全会以来，我国行政区划体制随着政治、经济和文化的发展变化不断得到完善，逐步形成了具有中国特色的行政区划体制，为政治稳定、经济和社会繁荣发挥了积极的推动和促进作用。
随着我国市场经济体制日趋完善、经济体制进一步深化和加入WTO后面临的新形势，浙江、江苏、广东等十多个省将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予了县，形成了省直管县体制，为进一步完善我国行政区划体制探索了一条新路子。
近年来，“省直管县”改革在全国范围内得到了广泛推行。
这一改革既有浙江省的成功经验作范例，又得到了中央的肯定，并且得到了广大基层政府的大力支持。
1.1省直管县的含义。
“省直管县”体制是指省、市、县行政管理关系由“省--市--县”三级管理转变为“省--市、省--县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市--市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。
实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。
1.2省直管县改革的内容。
目前省直管县改革主要内容包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。
（1）“强县扩权”改革。
我国从1992年始，在中央政府的支持下，浙江、江苏、安徽等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
如海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。
省直管县体制分析
省直管县体制“省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。
实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。
一、省直管县改革的基本情况目前省直管县改革主要包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。
关于“强县扩权”改革。
我国从1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。
关于实行省直管县的财政体制。
2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。
” 党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”二、对目前省直管县体制的几点思考（一）要客观评价市管县体制。
目前，各种媒体对市管县体制几乎出现了一边倒的指责之声，主要集中在以下几个方面：一是“市管县”体制缺少法律依据。
宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。
二是“市管县”体制增加了层次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。
三是市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。
市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。
湖北省“省直管县”体制改革研究
湖北省“省直管县”体制改革研究
湖北省位于中国中部地区，是中华人民共和国的一个省份。
作为人口众多、经济发达的省份之一，湖北省一直在不断探索和推动各项体制改革，以促进经济社会的发展。
湖北省“省直管县”体制改革是一个重要的改革措施。
湖北省直管县体制改革是指将原来由地级市政府管辖的县级行政区划划归省级政府管理。
在过去的体制中，地级市政府对下属的县级行政区划有较大的权力和资源分配权，而省级政府则相对较少参与。
通过直管县体制改革，湖北省希望能够加强对县级行政区划的管理，提高行政效能和服务水平，推动县域经济发展。
湖北省直管县体制改革具体包括以下几个方面：
优化资源配置。
在过去的体制中，地级市政府对下属县级行政区划的资源分配较为集中，容易导致资源的不均衡和浪费。
通过直管县体制改革，省级政府将更加公平、合理地进行资源的分配，推动资源的优化配置，促进县域经济的持续发展。
推动县域经济发展。
通过直管县体制改革，湖北省希望能够进一步推动县域经济的发展。
省级政府将加强对县级行政区划的经济政策支持，推动县域产业的升级和优化，提高县域的竞争力和综合实力。
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引言
“省管县”是近年来行政体制改革研究关注的 热点问题。 党的十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提 出，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进 省 直 接 管 理 县 （市 ） 体 制 改 革 ”， 再 次 将 市 县 关 系 调整列入改革议程。 进入新世纪以来，各省通过 实 施 “扩 权 强 县 ”、 财 政 “ 省 管 县 ” 等 改 革 措 施 ， 不 同程度地扩大了县级政府的行政自主权。 当前， 市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题：一 方面，在财政“省管县”体制下，县在行政上继续 由地级市管理， 需要同时面对省和市两个 “婆 婆”，行政 沟通任 务 加 重 ；另 一 方 面 ，财 政 “省 管 县”以后，市财政在资源配置上优先满足城市及 周边地区发展需求，致使城乡差距进一步扩大。
《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2014）01-0010-05
“省管县”体制改革：市县分离还是混合模式
□杨宏山
（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
摘 要：推进“省管县”体制改革需要在理论上厘清市与县的关系。 流行的“市县竞争论”与“市县一体论”都有 其片面性，可采取一种混合型的市县关系模型，即区分周边县和外围县，周边县与城市实行一体化治理模式， 外围县则采取分离化的治理模式。 通过国际比较，本文检验了其他国家的市县关系模式，并就“省管县”改革 的政策设计提出了总体思路。
三、市县关系的国际比较
由于政治体制和历史传统不同，各国市与县 的法律地位具有较大差异性。 这里选择美国、德 国、日本和韩国，对四国的市县关系进行比较，以 检验市县关系是否存在混合模式。 其中，美国和 德国是联邦制国家，日本、韩国是单一制国家。 在 上述四国中，市是在城市化地区设置的行政区划 单位，而县（郡）属于广域性行政区划单位，在各 类地方政府中的包容性最强。 概括而言，这四个 国家的市县关系主要存在以下三种类型：
（二）市县一体论 也有学者从区域经济发展的角度提出发挥 城市的增长极作用，实现以城带乡、以市带县，即 “市县一体论”。 区域经济学的增长极理论为“市 县一体论” 提供了逻辑支持。 增长极理论认为， “增长并非同时出现在所有的地方， 它以不同的 强度出现于一些增长点或增长极上，然后通过不 同的渠道向外扩散，并对整个区域的经济产生不 同的最终影响”[6]。 根据增长极理论，区域经济需 要采取非均衡发展战略，把具有一定规模的城市 培育成经济增长极，然后再利用增长极的扩散效 应带动周边落后地区发展。 在市县关系上，增长 极理论主张以一体化的政治结构促进区域经济 一体化，即整合行政区划，形成由中心城市主导 的“市管县”结构。 20 世纪美国大都市地区的政府改革运动中， 就出现了“一个地区，一个政府”的改革主张。 这 一运动的推动者认为，大城市与周边地区具有很 强的一体化发展需求，但却被划分为很多地方政 府单元，众多地方政府的集体行动无法满足一体 化的公共利益，甚至会导致混乱和崩溃。 罗伯特. 沃伦提出，“大都市地区的福利只能通过一体化 的政治结构才能实现，在这一结构中市政决策被 集 中 在 单 一 的 管 辖 范 围 之 内 ”[7]。 20 世纪 80 年 代初，中 国推行 “市管县 ”体制 的初衷也在于培育区域经济增长极。 近年来，在 对“市管县”体制的一片批评声中，一些学者提出 “省管县”也存在风险性。 刘尚希、李成威指出，随 着工业化、市场化程度的提升，市与县之间的经 济联系将会不断增强，区域经济一体化要求推进 行政区划整合，只有当行政区与经济区相吻合的
基于对极化效应和涓滴效应的比较分析，赫 希曼指出，“一个试图开发其落后地区的国家，应 该向这些地区提供 ‘与自治权相当’的手段”[10]181。 从市县关系看，这种“自治权”就是要将外围县从 依附于市的地位中解脱出来，以克服其经常感受 的被边缘化和沮丧感，并通过省对县的转移支付 和项目投资调动其发展的活力。 赋予落后县以更 大的自主权，加大对外围县的公共投资，不仅可 为落后地区提供不可或缺的基础设施，在更大范 围内推进基本公共服务均等化，也有助于在落后 地区培育新的经济增长极。
（一）市县分离模式 市与县在地理空间上互相分离，各自的管辖 区不存在交叠关系。 市、县管辖区完全分离的情 况，在世界上并不常见。 美国设有县或类似于县 的州中，只有弗吉尼亚州实行市县分离，即县与自 治市的管辖区互不交叠， 自治市承担了本来由县
政府承担的州的委托职能[11]。 日本和德国在一级 行政区之下，都不存在市县分离的情况。 韩国在一 级行政区中， 只有道实行市郡分离模式。 目前，8 个道共设有 74 个市、80 个郡（见表 1）。
可以看出，上述两种理论都具有片面性，“市 县竞争论”关注地方发展、公共投资和公共服务 的公平性，市县分治不利于发挥区域经济一体化 的效率优势；“市县一体论”关注区域经济的效率 性，但它将县置于行政上依附于市的地位，对县 域发展存在不利影响。 我们知道，任何一项行政 改革的目的都在于寻求帕累托改进，即不断提高 公共治理的公平性与效率性。 如果一项改革能够 使一方的境况得到改善，而其他方的状况不至于 变坏，那么这一改革行动就具有付诸实施的必要 性。
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《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
曼认为，在发展的前期阶段，区域经济的极化效 应显著，随着时间的推移，增长极对落后地区的 涓滴效应不断加强。
从增长极对外围地区的影响看，随着空间距 离的变化，中心城市对县的涓滴效应和极化效应 也存在此消彼长的变化。 一般而言，中心城市对 毗邻城区的县的涓滴效应更为显著，对远离城区 的县的涓滴作用则要小得多。 这一特征使我们有 可能提出市县关系的一种混合模型，即区分周边 县和外围县， 周边县与中心城市实行一体化管 理，而外 围 县 与 中 心 城 市 实 行 分 治 ，转 而 由 上 一 级政府直接管理。 这样，市与县的管辖区就存在 相互交叠和相互分离两种情况，市县关系也存在 “市县竞争”和“市县一体化”两种形式。 在混合形 态下，城市财政主要来源于城市及其周边地区的 工商业发展，公共投资也集中于城市及其周边地 区；国家和省的公共投资具有二元性，既要考虑 经济效率需要，也要努力促进落后地区发展。
改革。 探索“省管县”体制，在选择试点县时应该 遵循什么原则？ 哪类县应优先划归省直接管理？ 哪些县可继续由设区的市进行管理？
为回答上述问题， 本文从市县关系的视角， 基于效率与公平相平衡的价值取向，着力于探讨 “省管县”改革的目标定位。 笔者首先总结两种不 同的市县关系理论：“市县竞争论”和“市县一体 论”，然后剖析这两个理论各自的局限性。 进而， 基于帕累托改进原则，本文提出市县关系的一种 混合型结构模型，并通过国际比较来检验这一模 型的解释力。
促进县域发展的基本治理思路是实行省直 接管理县体制。 近年来，学界对“省管县”的讨论 很多。 一些学者认为，“省管县”体制改革的核心 是市县分治，即以市县分离的方式改革“市管县” 体制，地级市不再领导县[1]；也有观点认为 ，“省管 县”只是对“市管县”出现的问题进行修正和完 善，两者之间并不存在非此即彼的替代关系[2]。 推 进“省管县”体制改革，摆在我们面前的一个现实 问题是，“省管县”是作为一种总体性战略，还是 作为矫正“市管县”体制存在问题的一种局部性
在讨论市县关系时，有必要将公平与效率结 合起来考虑，探寻有利于促进帕累托改进的制度 安排。 合理的市县关系不仅要发挥城市对区域经 济增长的带动作用，也要考虑中心城市对外围地 区发展的消极作用。 增长极对外围地区既具有积 极影响，也存在消极影响。 积极影响表现为城市 的基础设施、生产技术、管理方式、价值观念和行 为方式等向周边地区扩散， 并刺激周边地区发 展；消极影响表现为增长极从外围地区吸引净人 口流入、资本流入和贸易活动，从而加快城市发 展，并使外围地区发展速度降低。 艾伯特.赫希曼 将增长极对外围地区的积极影响称为 “涓滴效 应”，而其消极影响称为“极化效应”。 赫希 [10]169-170
时候，区域经济才可能得到顺畅的发展，而“省管 县” 使中心城市与周边县之间的天然联系被截 断，中心城市对周边县的经济扩散将被抑制。 [8]陆 军也认为，“省管县” 体制在区域性共同市场建 设、区域性公共物品生产、跨行政区政策协调等 方面存在一系列隐性问题。 [9]
二、市县关系的一种混合结构模型
“市县竞争论” 将市县看作是平等的竞争主 体，而“市县一体论”认为市与县之间存在相互依 存关系。 两者提出的政策主张截然相反，前者主 张市县分治，后者主张建立区域一体化的政治结 构。 “市县竞争论”将注意力更加集中于财政支出 及公共服务供给的公平性，主张县与市拥有同样 的行政自主权，两者分别面向各自区域内居民提 供公共服务，这样，市县分治与区域发展的一体 化要求就会产生冲突；“市县一体论”将注意力集 中于经济效率，主要关注区域经济增长，着力于 发挥中心城市的增长极效应，实行城市偏向发展 战略，优先满足城市发展在基础设施和公共服务 方面的需求，这对远离中心城市的县域发展具有 抑制作用。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
表 1 韩国道的二级行政区划情况
道名称
市（个）
郡（个）
京畿道
27
4
忠清北道
3
8
全罗北道
6
8
庆尚北道
10
13
江原道
7
11
忠清南道
6
9
全罗南道
5
17
庆尚南道
10
10
在市县分离模式下，市政府面向城市化地区 提供公共服务，县政府面向乡镇和村庄提供公共 服务。 两者的管辖区互相分离，各自的公共服务 对象不存在交叠问题。 这一体制可针对城市化地 区和非城市化地区的各自特点，有针对性地提供 专门化服务，但对于跨区域的基础设施和公共服 务供给，多个地方政府开展集体行动常常面临困 难，往往需要上一层级政府进行协调。