市管县体制案例

浙江“省管县”财政体制调

查与分析

据新华社信息杭州１２月８日电（记者林楠胡作华）拥有４０００多个专业市场、逾５０００亿元年成交额的“块状经济”，给浙江带来了市场经济先发地区的美誉；在去年率先突破６０００元大关、今年有望连续第２０年夺全国冠军的农民人均纯收入，则见证着浙江居民在改革开放中获得的诸多实惠。

在最近公布的２００５全国百强县名单中浙江３０个县市入选后，浙江的县域经济现象再一次引起了社会各界的广泛关注。有识之士认为，在民营特色和块状经济这两大特色的背后，支撑浙江县域经济的一项“秘密武器”，在于这个省实行了多年的“省管县”的财政体制。

——浙江县域经济普遍增强

时近年末，在人们关注强县的眼光之外，武义县－一个曾戴“贫困帽”的浙南山区小县，也在不起眼地盘点着自己近１０年来的财政快速增长。“穷县”壮大的实践，对于县域经济的发展之路尤其有着说服力。据了解，继去年首次实现工业产值突破１００亿元后，今年前８个月武义县又创下了新的高峰，已完成工业总产值８８．２亿元，同比增长２１．５％，完成财政总收入５．１４亿元，增速为３３．３％。

上世纪９０年代初，武义县是浙江省８个省级贫困县之一，到９０年代中，这个县财政还有１８３０万元的赤字。县财政局副局长程云庆介绍，１９９４年国家实施“分税制”财政体制后，浙江省仍然保持了分税制前的“省管县”财政体制。为了最大程度地调动基层政府培植财源的积极性，省里进一步推出了针对贫困地区的“两保两挂”政策，在县财政确保实现当年财政收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入挂钩。也就是说，地方财政增长的越多，省财政补助奖励越多。如当年省财政给武义县的机动财力补助为５００万元，以后每年按地方财政收入增长１％、补助增长０．５％的比例递增，到２００４年，这类补助已增加为６６００万元。

程云庆说，新体制让转移支付变得公开透明了，用足用活政策成为基层政府考虑的“头等大事”。随后几年，当地的经济思路不断明确，在财力分配导向上大力向基础设施建设倾斜，并压缩办公经费，以安排资金用于技改、中小企业孵化、发展外向型经济等。１９９９年武义县出台政策，对每出口１美元予以补贴

３分钱，当年财政支出６．６万元，外贸出口的税收增长却达５５万元。据统计，１９９８年武义县出口交货值为３．０８亿元，到２０００年迅速增长至９．１３亿元，今年１－８月已完成３１．７亿元。

在浙江，类似的县域经济增长“奇迹”可谓是数不胜数。武义的“百强县”邻居义乌市，十年来财政总收入已从２．５亿元增加到了２９．５亿元，增长了近１２倍。数字显示，１９９４年浙江省财政对１７个贫困和次贫困县的补助总数为５５００万元，换来的是赤字１．２亿元，“两保两挂”实施的１９９５年，补助额度是５０９５万元，１７个县当年全部收支平衡。到１９９７年，浙江省对１７个县的转移支付补助比１９９４年增加了近１．４亿元，１７个县的财政收入增长达４．５２亿元。到２００１年底，原先的贫困县已有１４个进入了财政“亿元县”行列。

——省管县：四两拨千斤

浙江省财政厅厅长黄旭明认为，所谓省管县财政体制，就是县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接同省财政挂钩，市（地）一级不与所辖县（市）在财政体制上产生结算关系。

省管县财政体制的主要内容包括：在确定市、县（市）财政收入基数的前提下，采取按行业税种以及按比例分享等规范办法，进一步划清省与市、县（市）政府收入来源，明确分成办法（包括固定上交、增量分成、税收返还），同时实行激励与约束相结合的财政政策：也就是“两保两挂”、“两保一挂”的政策。这个政策的核心是在“确保实现当年财政收支平衡、确保完成政府职责任务”的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩的办法。县级地方财政增长越多，得到的补助和奖励也越多。即所谓的“四两拨千斤”：用有限的省级财政补助，激发了市县增收的积极性。市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时，必须调整支出结构，合理安排财政支出，强化预算约束机制，严格控制财政支出，确保地方财政收支平衡。因此，某些地方出现的贫困县的“帽子”成了“宝贝”，舍不得脱掉的现象，在浙江完全不存在。

到２００４年，浙江省已连续１２年保证了教师、公务员工资，离退休人员生活费的按时足额发放。市、县不仅解决了吃饭问题，有的还可拿出部分资金搞建设，增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保、生态环境等投入，基本保证了改革、发展、

稳定所需，促进了经济社会事业

发展。

省与县市还实行增量“二

八”分成，增收带来的大部分收

入留归市县，使地方财政实力明

显增强。到２００４年末，全省

财政总收入上亿元县达５７个（含宁波），地方财政收入上亿元的有５５个（含宁波），占全部县（市）的９４．８％。各市、县（市）自我积累、自保平衡、自求发展的

意识和能力都大大增强。

——活水开源：省财政更有

作为

在市县可用财力增加的同

时，省里集中的财力也有较大的

增加，并且这种增势成为一种主

动性行为，省里宏观调控能力得

到增强，转移支付力度增大，特

别是在专项资金补助、预算资金

调度等方面具有很大的优势，反

过来又推动了市县经济，尤其是

欠发达市县经济发展与财政状况

的改善，促进了地区协调发展。

２００４年，省对市县的“两保

两挂”补助和奖励达３４．９０

亿元，“两保一挂”补助和奖励

达７．１３亿元。

近年来，浙江省财政通过实

施专项转移支付制度，积极引导

县域财政向公共财政转变。２０

０３年省财政一般预算内专项转

移支付资金４７．７２亿元，２

００４年５９．１０亿元，增幅达２３．８４％。与此同时，省财政进一步优化专项转移支付资金结构，向三农、教育、社会保障等重点公共支出倾斜，去年安排用于支农、教育、科技、社会保障等方面的事业发展支出共计３１．１５亿元，比２００３年增长４９．９５％。

——做强县域经济引发地方政府“省县制”探讨

浙江省财政厅厅长黄旭明表示，浙江的“省管县”与其他地方的市管县财政体制相比，一个重要含义就是淡化地、市一级政府的财政职能，实行“省直管县”，相应减少了市级中间管理环节，有效地避免管理效率的递减。而且，这种体制还避免了市与县在发展空间的竞争中可能出现的“以大压小”情况，保障了县域经济的发展空间。

我国市领导县体制全面推行是在１９８３年，主要是为了发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。因此除了认为每一级政府都应该有与其相应的财政管辖权外，还有一种观点担心的是，“省管县”财政体制会限制地、市中心城市的发展速度。对此，浙江省经贸委副主任周日星认为，“省管县”的制度设计体现了我国市场化趋向的改革重在农村的思想。省管县财政体制有效地扩大了县一级的经济调控权，实质就是把改革开放的