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旅游业发展的调研报告
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旅游业发展的调研报告
从今年4月下旬开始，我们抽调部分政协委员组成调研组，采取内外结合的办法，对内听取汇报、座谈走访、实地察看，对外赴仙居、缙云、文成、武义、天台、安徽XX县等景区参观学习，用比较分析的方法对楠溪江旅游业进行剖析。

现将有关调查情况汇报如下：
一、现状与问题
楠溪江风景区总面积670.76km2（原面积625km2），8大景区，475个景点，已开发并对外开放景区5个、景点200余个；村镇居民点307个，人口约30万余人（2017年统计数据）。

1988年国务院批准楠溪江为国家级风景名胜区，2017年楠溪江风景
名胜区被批准为国家4a级旅游区，2017年楠溪江被联合国教科文组织列为雁荡山世界地质公园楠溪江园区。

2017年全县接待
游客75.8万人次，门票收入719.5万元（其中楠溪江风景旅游管理局的门票收入为350多万元）。

楠溪江风景名胜区经过20年的发展，生态旅游、假日旅游
发展较快，自我比较取得长足进展。

（一）发展旅游业已形成共识。

历届县委、县政府高度重视旅游业发展，把旅游业作为第三产业的龙头和山区经济的增长点。

先后提出了“沿溪绿色旅游风光带”，“文化楠溪江”，“实施旅游
精品工程，打造旅游名县”等战略举措，保护楠溪江、开发楠溪江、利用楠溪江，变资源优势为经济优势，真正使楠溪江惠及永嘉90万人民，造福子孙后代，已经成为全县人民迫切的愿望。

（二）楠溪江的知名度逐步提高。

多年来，我县通过举办楠溪江旅游节，组织旅游产品推介会，发行楠溪江邮票，制作楠溪江风光专辑，邀请文学作家进行采风，举办雁荡山世界地质公园楠溪江园区揭碑仪式等多种形式的宣传。

目前，楠溪江在省内外有一定的知名度，而且影响逐年扩大。

（三）风景资源得以较好保护。

永嘉历届县委、县府坚持保护与开发并举，既要金山银山，更要青山绿水，出台了一系列保护楠溪江的政策措施，开展了“蓝天、碧水、绿地”、“保护楠溪江母亲河”、建设生态县等活动，有效地保护了风景旅游资源，为旅游业的可持续发展奠定了基础。

（四）旅游产品渐趋多样化。

楠溪江的旅游产品从传统的观光旅游向假日旅游、生态旅游发展。

初步形成了以石桅岩和龙湾潭为中心的生态山水游、以岩头为中心的古村文化民俗漂流游、以大若岩为中心的宗教游、以黄南林坑为中心的山地民居游、以五尺为中心的红色文化游等特色旅游，以农家乐为主的餐饮业、宾馆服务业也有所发展，旅游产品呈多元化的方向发展。

综观楠溪江风景名胜区20年的发展历程，虽有进展，但很缓慢，特别是开发水平、游客流量、经济收入与同类景区相比差
距较大，旅游产业发展与国家级景区地位不很相称。

（一）旅游经济收入增长缓慢。

楠溪江2017年客流量为75.8万人次，门票收入仅为719.5万元，而同于1988年晋升为国家级风景名胜区的天台山2017年客流量为368万人次，门票收入2818万元；神仙居景区于2017年晋升为国家级风景名胜区，2017年客流量为215万人次，门票收入达2160万元。

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以2017年的统计数据作比较，已开发的每平方公里，楠溪江门票收入为5.07万元，而神仙居门票收入为36万元，天台山为56.36万元，可见，楠溪江仍养在深闺，其国色天姿完全没有显露，没有发挥应有的效益。

（二）景区投入严重不足。

楠溪江景区670.76平方公里，其中已开发141.8平方公里，1998年―2017年县财政累计投入3700多万元，且点多面广，景区分散，景区设施简陋、陈旧，绝大多数景区的“山仍是那座山、水仍是那样的水”，依然是老祖宗留给我们的，人工改造润色的几乎没有。

加上旅游软环境等因素，对游客吸引力不强，来了一次，就不想再来，看了苍坡，就不想观芙蓉。

而天台山、神仙居、百丈T等景区，集中财力，大投入、大开发，年年有个样，三五年就大变样，景区配套设施完善，服务优良，游客进得来、玩得好、留得住。

（三）景区开发步履维艰。

楠溪江戴了国家风景名胜区的“皇
冠”，开发建设本应蓬勃发展、日新月异、蒸蒸日上，但事与愿违，由于国家级景区，项目立项审批、投融资等处处受限制。

政府是吃饭财政，无力投资；民间资金又受政策限制，坚冰难破；民营企业主望尘却步，高墙无法逾越。

800里悠悠楠溪江，500来个景点，20年弹指挥去，仍然是三岩（石桅岩、狮子岩、大若岩）、二村（芙蓉、苍坡）、二洞（陶公洞、龙瀑仙洞）、二园（龙湾潭、四海山森林公园）、一街（岩头丽水街），年年老模样。

而同为国家级的神仙居景区，XX县采取“只干不说、先干后说”的办法，巧妙地规避政策法规风险，突破国家级风景名胜区“高压线”限制，动员全社会力量打造旅游精品，7个景区，已成功开发6个。

XX县政府注资1000多万元，成立仙都开发有限公司，实行滚动良性循环发展，同时为支持和鼓励各种主体参与旅游项目开发，县政府每年安排80万元作为贴息奖金。

文成、武义等县把景点周边经营性旅游服务设施，进行包装推向市场，引进民营资本和外资参与开发建设。

安徽XX县十大景区（2个世保，2个国保）中有九个是引进民营企业开发，2017年，XX县旅游门票收入达4850万元。

其中XX县世界文化遗产一宏村，由中坤集团买断30年经营权，门票从1997年承包时的17万元跃升到2017年的2000多万元。

（四）旅游设施不配套。

旅游的基本要素是“吃、住、行、游、购、娱”。

“吃”―农家乐虽然快速发展，但规模小，档次低，
菜肴特色不明显，场所周边环境卫生差，停车拥挤。

“住”―芙蓉山庄、麒麟山庄、桅峰山庄新龙门客栈等容量不大、设施陈旧、接待能力差，节假日容纳不了客人，送上门的钱无法赚，平时没有客人，“等米下锅”赚不了钱。

“行”―景区交通道路等级低，通行能力差，每适节假日，随处堵车，许多游客高兴而来，扫兴而归。

“游”―楠溪江属山水田园风光，民俗古村，景色差异不大，旅游产品同质相似，且景点分散，相距较远，没有串点成线，留不住游客。

“购”―景区至今没有特色产品购物店，许多旅客想购买永嘉特色农产品，但不知到哪里买。

“娱”―楠溪江白天游山玩水，夜间一片黑灯瞎火，没有一处文化娱乐场所。

而XX 县拥有星级宾馆16家，客栈180多家，5000多张床铺，购物场所在200平方米以上10多家。

安徽XX县有12家三星级以上的宾馆（其中在建7家），其地价均按工业标准出让，每个古村落景点都是融观光购物于一体。

总之，楠溪江的旅游配套设施与同类景区相比，差距甚远。

（五）宣传促销不到位。

楠溪江已开发的景区大部分是官办的，市场主体缺失，干好干坏一个样，只会等待“天上掉馅饼”，没有内在动力。

旅游促销政府搭台，没有企业唱戏，宣传效果不佳，没有发挥旅行社主力军的作用。

楠溪江客源地长三角――上海、杭州、江苏等地的飞机场、火车站、高速公路醒目处宣传楠溪江的巨幅广告牌几乎是空白。

楠溪江虽然是国家级景区，但国
内外真正了解的人不多，知名度不高。

而XX县为宣传神仙居景区，县机关副局以上干部名片由旅游局统一印制，背面是神仙居导游图，并在全国各地媒体做宣传广告，举办旅游产品推介会；XX县在主要客源地设立办事处，工作人员由当地旅行社兼任，报酬根据组织游客多少提成，这样既加大了对客源地的宣传力度，又调动旅行社的积极性。

安徽XX县利用引资建宾馆促销，一个宾馆就是一个旅游产品促销团队。

相比而言，楠溪江景区与周边拥有国家级风景名胜区的景区比较，其市场认知度相对较低。

二、原因与症结
楠溪江景区景点开发缓慢、设施不完善、经济综合效益不佳，固然与景区范围大、景点分散，居民村落多、建设项目审批难、资金共享率低等客观原因有关，但深层次的根源还是墨守成规、思想不解放、开发建设思路问题。

究其症结：
（一）景区规划修编贪大。

楠溪江景区1988年国务院批准
面积625平方公里，2017年进行规划修编，增加楠溪江源头景区，总面积扩大到670.76平方公里。

相反，XX县7大景区，仅申报一个158平方公里的神仙居为国家级风景名胜区，对外宣传仍打“国家级”的牌子；XX县百丈T从原来的600多平方公里，通过规划修编缩小到137.16平方公里，且邀请江西旅游设计院
修编，规划切合实际，较好地处理保护、开发和利用的关系，从国家级景区政策缝隙中独辟蹊径，成功探索出一条发展旅游经济
的路子。

而楠溪江景区一味追求范围大、等级高，结果是皇冠靓丽不管用，孙悟空要了顶“金箍咒”，处处受限制。

检验和判别的唯一标准，就是看能否促进生产力的发展。

那么，判别一个规划是否合理科学，就是看能否有利于生产力发展，能否惠及永嘉90万人民群众，能否给老百姓带来福祉。

（二）旅游产品同质低档。

楠溪江漂流随处可见，古村落遍地开花，处处似景、处处非景，同质开发，投资少、档次低，引不起游客兴趣。

虽然楠溪江编制了规划，但建设开发没有计划，那些项目先开发，那些项目做前期，怎么搞、搞得怎么样，没有科学有序安排，任意由农民自发去搞。

村民把姓氏宗祠修缮修缮，村口树个牌，就是古村落；溪边磊几块石头，放几只橡皮船、竹筏，就是漂流点。

纵观乌镇、周庄、丽江，基本上是立足于古村落建筑的基本布局，整体提高，修旧如旧，融考古、观光、购物、休闲于一体。

我县苍坡、芙蓉古村，除了宗祠“焕然一新”，民居瓦裂屋斜、梁弯墙缺，居民光背露胸，人畜混杂，厕所畜栏臭气熏天，这样的古村怎能吸引游客，谁愿意再次来游。

究其原因，就是开发无序、贪多，管理放任自流，缺乏统筹安排，规范引导。

（三）投融资渠道单一。

楠溪江拥有8大景区，范围广，面积大，景点较分散，景区项目开发，配套设施建设、维修，需要大量的资金投入。

但长期以来，楠溪江景区建设单靠政府投资，融资渠道单一，机制不灵活，市场化运作程度低，基本上形成风
景旅游主管部门一统江山的局面。

有限的政府财力，投资旅游业资金少而又少，据调查，1998年--2017年县财政预算安排用于景区基础设施建设、资源保护和宣传促销等方面的经费每年平均为250多万元，杯水车薪，难解楠溪江保护、开发建设的燃眉之急。

温州民间资本充裕，许多业主急需投资，由于现行景区政策的限制，又难以突破“禁区”，未能参与景区开发和旅游配套设施建设，从而形成了政府缺资金、无力开发，民间资本又不让开发的格局，资源得不到充分有效利用，严重制约了我县旅游业的发展。

而仙居把旅游业作为支柱产业来抓，一方面建立多元化的投融资机制，引入民营资本，已开发的6大景区中有4个景区，由民营资本开发，不仅解决政府财力不足的矛盾，而且见效快，效益好，管理成本低；另一方面，整合农、林、水、交通等有关部门的资金，围绕做大做强旅游业，发展观光农业、生态观赏林，部门分工不分家，合力推进景区开发。

（四）利益分配不均。

XX县政府投资开发的景点绝大部分由风景旅游部门管理收费，乡（镇）村有管理景区、保护古村、清理环境卫生的责任，旅游业收益分成很少，门票收入难以维系管理人员的工资支出（2017年县风景旅游管理部门行政事业费支出为554万元，而门票收入仅350多万元）。

而仙居把门票收入按国家级、省级、县级景区，分别给景区所在乡镇15%、10%和8%的比例分成，景区林地采取租用的办法，每年36--60元/
每亩。

文成百丈飞瀑景区把门票收入的12%（其中乡镇1%，村民11%）分配给所在乡村作为补偿，从而充分调动了各方积极性。

众所周知，“上下同心，其力断金”，“众人划浆开大船”。

只有建立合理的分配机制，才能调动方方面面的积极性，形成合力，共同谱写永嘉旅游业新篇章。

有责无权、有责无利，势必造成各吹各的号，各唱各的调。

比如古村落，政府三令五申，反复宣传，花九牛二虎之力想方设法去保护。

但古村落开发，一方面农民还认识不到保护古村落的意义和作用，事实上绝大部分农民至今还没有得到实惠；另一方面随着生活水平的提高，农民急需改善居住条件，政府又没有土地建新换旧，那么农民就自然而然地偷偷拆旧修新。

实践证明，只有维护了最广大人民群众的利益，使他们得到更多的实惠，才能使保护、开发古村落成为他们的自觉行为，才能与政府目标同向，步调一致。

（五）管理体制不顺。

楠溪江风景旅游管理局既是风景资源的管理者，又是旅游业的经营者，既当裁判员，又当运动员，结果导致一方面风景旅游管理机构臃肿，人员剧增，队伍庞大，整体素质下降，建设管理职能弱化，不利于旅游业的发展；另一方面为抓经济收入，养活人员，难免与部门、乡镇、村居发生权力、利益之争，致使部门之间、部门与乡镇、村居之间发生推诿扯皮现象，难以形成发展旅游业的共识和合力。

而仙居、安徽XX县等景区基本上是业主投资，市场化运作、企业化管理。

部门、乡
镇和村居关系融洽，管理体制顺畅，职责分明。

风景旅游部门职责主要是旅游行业管理、行政执法、形象宣传，委托修编、完善规划，组织旅游开发项目的推介、招商，培育和促进旅游市场的形成和发育。

三、设想与建议
按照县委“立足温台、主攻沪杭，兼顾苏闽、延伸全国”的旅游工作思路，根据楠溪江山水兼容、古村文化的特点，楠溪江景区应以打造全国知名的休闲旅游度假胜地为目标，坚持保护与开发并重、建设与管理并举的原则，采取政府搞配套、企业办实体的办法，加快楠溪江旅游业的发展步伐。

（一）统一思想，营造旅游发展的良好氛围。

思路决定出路，观念决定行为。

首先，我们要进一步解放思想，统一认识，从县域经济发展的高度，明确抓旅游经济的重要性和紧迫性，真正把旅游业作为第三产业的龙头和山区经济的增长点，一任接着一任干，一级做给一级看，以咬定青山不放松的韧劲，全力推进旅游业的发展。

其次，要坚持大社会办大旅游的思路，按照“非禁即入，有需则让”、“谁投资，谁受益”的原则，打破常规，放宽景区建设开发政策，跑部跑省疏通关系，攻破“关卡”，减少审批手续，为业主主动提供服务。

再次，要统筹安排、通力合作、形成合力。

各有关部门都要以发展旅游业为己任，主动出谋划策，主动破解难题，共同营造旅游业发展的良好氛围。

（二）理顺管理体制，加快旅游发展步伐。

为适应旅游业的发展，首先，建议县政府要进一步加强对旅游业的领导，用更多的时间去研究旅游业发展的政策措施，用更多的精力去抓旅游业开发建设项目，用更多的办法去破解旅游业发展中遇到的难题。

要改革旅游管理体制，理顺管理关系，配强领导班子，精简人员，加强队伍建设，引进高层次的旅游管理人才，培养一批高素质的导游队伍，建立优胜劣汰、竞争上岗的用人机制，不断提高旅游管理人员自身素质和管理水平。

其次，建议县政府要加快转变楠溪江风景旅游管理局的管理职能，从过去资源占有型转向行业管理型，从行政管理型向综合服务型转变，以“壮士断腕”的勇气和“背水一战”的决心，剥离楠溪江风景旅游管理的经营权，对石桅岩、狮子岩、大若岩等景区实行市场化运作，分离所有权和经营权，改官办为民办，改制门票总站，采取委托经营、合作经营、买断经营等形式，引进投资业主，培育“独立自主、自负盈亏”的市场主体。

再次，要理顺县、乡（镇）、村旅游管理体制，坚持“谁主管，谁负责，谁受益，谁负担”的原则，明确权、责、利，落实责任，加强风景旅游资源的保护。

要按照“属地管理，条快结合，强化执法主体，部门协同配合”的要求，加强景区环境整治和旅游市场秩序的管理，不断优化旅游发展环境，促进旅游业又快又好地发展。

（三）完善规划，促进旅游业可持续发展。

20年的实践证
明，追求景区面积大、等级高、古村落数量多的做法，既没有争取到优惠政策，也没有得到资金支持，反而自找麻烦，受条条框框的限制，制约了楠溪江旅游业的发展。

为此，建议再次完善优化楠溪江风景名胜区总体规划，委托经济、旅游专家编撰、邀请风景专家评审，除继续保留石桅岩、狮子岩、大若岩等三大核心景区为国家级风景名胜区外，其他景区降低等级，缩小范围，达到减肥、瘦身、松绑之功效。

同时，按照“保护第一，合理开发利用”的要求，对古民居进行分级分类，改变村村都是古村落的做法，全县着重抓好苍坡、丽水街、芙蓉古村的整饬修缮，做到修旧如旧，新建如旧，融人文、观光、休闲、购物、娱乐于一体；对旅游线路内的古民居、古祠堂及古村落街巷路面、水系进行抢救性维护，对古村落道路两侧的厕所、栏舍进行搬迁，整理环境，植树种草，真正使珍贵的旅游资源得以有效保护。

要统一规划设计楠溪江沿岸民居的建筑风貌，严格控制层高、体量，建筑风格与楠溪江古民居建筑相协调，与楠溪江山水相吻合，使楠溪江古村落独具一格。

（四）制订政策，推动旅游业的快速发展。

旅游开发，政策是关键。

首先，建议县政府要尽快出台旅游开发的优惠政策，开放旅游投资领域，鼓励外来资本和民间资本参与旅游景点、景区开发，投资星级宾馆及旅游接待设施建设。

其次，建立“政府主导、多元投资”的多元化投融资机制，大力引进民营企业主和工
商业主投资旅游设施建设和景点开发，积极向上级争取专项资金、国债项目、银行贷款等方式筹措资金，加快开发步伐。

再次要建立县、乡、村合理的分配机制，确定合理的分配比例，兼顾各方利益，让利于民，让利于业主，真正使投资者有利可图，使当地农民得到实惠。

这样，才能调动各方的积极性，推动旅游业的快速发展。

（五）加快配套设施建设，优化旅游发展环境。

便捷的交通，完善的设施，是吸引游客的首要条件。

随着诸永、绕城高速的建成投运，楠溪江将会迎来千载难逢的机遇，同时，也带来难以想象的压力。

因此，我们要从长计议，早作安排，多方筹措资金，增加投入，加快景区配套设施建设。

要加快景区道路特别是高速互通到重点景区连接道路的规划建设，开辟景点之间的旅游环线，抓紧开工建设41省道上塘至福佑段，切实改善景区的交通道路
状况，以便游客“进得来，出得去”。

要督促业主加快溪田宾馆建设，落实专人做好瓯北五星级宾馆、芙蓉山庄二期和枫孤溪旅游休闲中心的前期工作，以优惠的政策和条件，引进资金、引进项目，兴建一批星级宾馆，提升一批乡村客栈，提高旅游接待能力；要加大政策扶持力度，培育一批星级“农家乐”，挖掘民间特色
菜肴，改善卫生环境，优化服务质量，提高接待档次；要兴办一批具有楠溪耕读文化特色的文化娱乐项目，吸引游客寓游于乐之中，以丰富文化生活。

要规划建设旅游购物一条街，大力开发具
有永嘉特色、纪念性、艺术性、生态性的旅游产品，逐步实现从观光休闲经济向渡假、购物、观光综合型经济转变，切实提高旅游业的经济效益。

（六）全方位促销，塑造旅游业新形象。

要按照“政府宣传形象，企业促销产品”的原则，采取媒体促销、文化促销、节庆促销和网上促销等相结合的办法，针对不同的客源市场，开展促销活动，全力塑造永嘉旅游形象，推介永嘉旅游产品，强力打造“古村文化、山水永嘉”形象品牌。

要创新旅游宣传促销手段、促销载体，突出宣传主题，全方位对楠溪江进行整体设计、包装，切实提高楠溪江的知名度和信誉度。

要充分调动文学、艺术、新闻媒体的积极性，收集楠溪江资料，编写楠溪江丛书，创作楠溪江剧本，多形式、多渠道宣传介绍楠溪江。

要走出去，上门推销，改旅游节为推介会。

在上海、江苏等地举办楠溪江旅游产品推介会，并在客源地的主流媒体、机场、火车站、高速公路做宣传广告，扩大楠溪江的知名度；要加强与省内外旅行社联系合作，拓展旅游市场，吸引客源，切实提高楠溪江旅游综合经济效益。

2020年1月13日4时45分31秒。