我国农村饮水安全工程管理现状及存在问题浅析

我国农村饮水安全工程管理现状及

存在问题浅析

刘昆鹏

(水利部农村饮水安全中心，北京100054)

深度分析

摘要：农村饮水工程的运行管理是目前农村饮水工程建设管理中最薄弱的环节之一。多年来，

各地在农村饮水工程管理体制、运行机制等方面开展了有益的探索，并取得了一定成效。但由于

一些深层次问题尚未得到解决，严重影响了工程长效运行机制的建立。本文阐述了农村饮水工程

存在的问题及原因。

关键词：农村饮水安全；工程管理；用水户参与；出让经营权；水价

中图分类号：$277．7文献标识码：C文章编号：1671—1408(2010)07—0033—05

2006年8月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过了国家发展与改革委员会、水利部、卫生部共同编制的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》(以下简称《规划》)，提出“十一五”期间要解决1．6亿农村人口饮水安全问题。根据《规划》，“十一五”期间将投资650亿元左右。建设集中式供水工程15万处、分散式供水工程60万处。

农村饮水工程是德政工程、民心工程。建好管好用好这些工程，使其正常和长期发挥作用，是各级水行政管理部门面临的一项紧迫、长期的任务。我国农村集中供水的普及程度较低，而且规模普遍偏小，以单村供水为主。我国农村饮水安全工程数量大、分散、工程规模小，服务对象为弱势群体，群众承受能力有限，水费标准低且收取困难，给工程维护管理和经营带来了困难。

1农村供水工程基本情况

据2008年水利部、卫生部组织的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》中期评估，截至2008年7月底全国供水总人口达到84851万农村人口，其中，分散式供水人口为38952人，占供水总人口的47％；集中式供水人口为45898万人，占53％，集中供水工程411220处。

1．1集中式供水基本情况

．集中式供水工程中，供水到户的人口为32869万人，占集中式供水人口的90．7％；集中供水点供水人口为3374万人，占集中式供水人口的9．3％。其中。饮用地表水的人口为14966万人，占集中式供水入口的41．3％；饮用地下水的人口为21278万人，占集中式供水人口的58．7％。供水规模大于l000m3／d的集中式供水工程数量为4735处，受益人口9735万人。

1．2分散式供水基本情况

各地上报的分散式供水人口为38952万人，其中，集蓄雨水的人口为1759万人，占4．5％；无供水设施直接取用河水、溪水、坑塘水、泉水等饮水不安全人口为17700万人(含设施老化，已不能正常供水的人口)。占45％。

收稿日期：2010—04-08

基金项目：2009年水利部财政预算项目<农村饮水工程长效机制研究>

作者简介：刘昆鹏(1980一)，男，硕士。

图

水利发展研究—垫盟二7

2农村饮水工程管理现状

就全国来说，不同的工程类型、规模，不同的自然、经济和技术条件决定了工程的管理模式。但一般来说，对水窖、水池、水柜等微型集雨工程，往往采取国家补助，农户自建、自有、自管、自用的体制；对自然村或行政村为单元的小型农村饮水工程。则采取国家补助，农户自筹，由受益农户在民主协商的基础上成立用水协会，实行自主管理；对跨村、跨乡的区域集中供水工程，采取专管机构、受益村和用水户协会管理相结合的办法，实行有偿供水；对于私人投资或股份制形式修建的供水工程，由业主负责管理。同时，完善农村供水社会化服务体系。以县水利局和乡镇水利站为主的基层服务体系通过开展技术培训、经验交流，推广先进实用技术，进行行业指导与服务。如北京市农村集中供水厂主要由基层水务站管理，占55％；由专业公司进行管理的占22％；由乡镇政府进行管理的占16％；由村委会进行管理的占7％。集中供水村内部分由农民用水协会分会和管水员负责管理。单村供水站由农民用水协会分会负责管理，管水员负责供水设施的日常管护。目前我国农村供水工程管理模式可大致归纳如下。

2．1水利部门组建专业机构管理

水利部门组建专业机构管理，即采取政府包办、政府直接或委托经营的方式，由县(水利)水务局或(水利)水务局设立的专业管理机构(公司)作为运营法人对农村供水工程进行管理。此类管理模式专业化水平高，管理相对规范，在我国农村供水工程管理中比较普遍。特别是对于跨乡(镇)的大型集中供水工程，往往采取这种管理方式。但一般来说，县级水利部门是农村饮水工程中国家资本的管理者，在国家出资占多数的情况下，县级水利部门可以行使国有资产管理者的责任，但需要把企业运营和政府监管职能分开。该类工程往往工程所有权不明晰，责任和权益界限模糊，尤其在工程建成后，政府项目机构撤消，工程运营管理不具备明确利益和责任主体。其产权问题难以有效解决，缺乏明确的可操作的政策和法律依据。这在很大程度上限制了用水户参与管理的gl,极性。2．2乡镇水管站管理

乡镇水管站管理，即由乡镇水管站作为水利管理部门，同时又作为农村供水工程管理的责任主体，负责工程营运管理。一般对主体工程以国家补助资金为主建设的集中供水工程。采用的就是这种管理模式。在中西部地区，农村供水工程采用这种管理模式居多。目前我国很多乡镇水管站承担着政府监管和市场运营的双重职能。名义上是以乡镇水管站为主组建供水管理站，自主经营、独立核算、自负盈亏。实际上乡镇水管站是事业单位编制。但这种模式的好处就是充分利用基层水管站的技术优势。跨村的集中供水工程由乡镇水管站负责筹建供水站(厂)并进行专业化管理，由乡镇水管站与所属各村签订饮水工程建管合同。明确管理主体和权属，由水管站负责经营管理。采取此类模式主要是管理责任要落实，并且要让用水户充分参与到工程管理中。

2．3村集体管理

村集体管理，即农村供水工程实行村集体管理，工程维修运行费用由村集体负担。该模式是目前中西部地区最常见、最普遍的供水工程管理形式。在沿海地区，集体经济条件较好，农村供水工程经济效益较差的村庄的集中供水工程也较多采用这种模式。

村集体管理模式由村集体行使管理权，由村领导班子或村民代表决定具体管理方式，主要有：(1)指派专人管理(单人或小组)，由村集体付给报酬。(2)承包，指定承包人(组)或通过竞争产生承包人(组)，由承包人(组)管理。承包人(组)收取水费，上交承包费，从供水经营中获益。(3)租赁，指定承租人(组)或通过竞争产生承租人(组)，由承租人(组)管理。承租人(组)收取水费。上交租金，并通过供水经营(如灌溉)获利。(4)拍买，通过竞争产生买受人，将工程产权转移给买受人。由买受人独立经营，自负盈亏。村集体管理工程好坏的关键在村集体领导班子的素质。村民参与的程度，管理者的素质和配套法规、制度的落实。常常由于村级领导班子的换届产生管理方式的改变和管理者的变更，造成管理缺位或管理粗放，影响工程使用寿命和农民用水。

村集体管理的核心问题是要明晰工程产权和用