多规融合导向下宁波土地储备规划方法研究

多规融合导向下宁波土地储备规划方法研究

□　姜　华，王蔚炫，毛勇龙，李维炳

[摘　要]在多规融合已逐渐成为城市工作基础的背景下，土地储备作为城市土地使用与开发的关键环节，也需要以多规为导向，有效落实城市发展意图，因此土地储备规划应运而生。文章以宁波“十三五”土地储备规划为例，首先在认识规划内涵、分析现状的基础上，对规划的对象、原则与重点等进行了分析，其次重点介绍了宁波规划实践中的潜力评价、规模预测、空间划定和时序安排等内容，最后总结了规划经验与实施建议，以期为国土与规划等部门推进土地储备相关工作提供借鉴。[关键词]多规融合；土地储备；宁波

[文章编号]1006-0022(2018)07-0106-04　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B

[引文格式] 姜华，王蔚炫，毛勇龙，等 ．多规融合导向下宁波土地储备规划方法研究[J]．规划师，2018(7)：106-109，115．

Multi-plan Integration Oriented Land Reserve Planning, Ningbo/Jiang Hua, Wang Weixuan, Mao Y onglong, Li Weibing

[Abstract] Land reserve plan emerges as land reservation gets important in multi-plan integration oriented land use and urban development. With the 13th five year plan of land reserve in Ningbo as an example, the paper introduces the connotation of the plan, analyzes the status quo, planning object, principle, and important issues, introduces the evaluation of potential, prediction of capacity, spatial delimitation, and development phases, and concludes planning experience and implementation suggestions, and provides a reference for national land use and other related administrative departments. [Key words] Multi-plan integration, Land reserve, Ningbo

[作者简介]

0引言

当前我国土地政策以紧缩政策为主，《中华人民共和国城乡规划法》(2007)、《中华人民共和国土地管理法》(2015)、《土地储备管理办法》(2007)等都提出珍惜并合理利用土地是我国的基本国策，要求各城市对土地资源进行全面规划、严格管理，保护与开发结合。党的“十九大”报告也明确指出，土地作为最基础的资源，需要对其进行综合管理、科学配置，提高土地治理水平，以进一步推动供给侧结构性改革，推进新型城镇化进程。面对国家发展要求，进一步完善土地管理机制，有效落实土地储备工作成为完善建设用地管理机制的必要手段。土地储备规划这一新兴

的规划类型正是通过土地的统一安排储备与有计划的供给，在保证可持续发展的基础上进行土地资源优化配置，实现土地社会、经济、生态等综合价值最大化，推动城市的长远发展。

近年来，宁波大力推进现代化大都市区的建设，使城市空间框架不断拉开，但是作为典型的单中心城市，在城市用地规模快速扩张的同时，空间、环境和交通等方面的问题不容忽视，提高土地利用效率，改善用地结构成为宁波当前急需解决的问题。在此背景下，宁波在“十三五”开年之际，编制完成了全市首部土地储备规划(主要涵盖市区范围)，按照土地资源“统一储备”、“三规合一”和多规融合的要求，盘点城市土地资源，提出中长期及近

姜　华，高级工程师，宁波市规划设计研究院城市设计所副主任规划师。王蔚炫，硕士，助理工程师，规划师，现任职于宁波市规划设计研究院规划三所。毛勇龙，硕士，工程师，规划师，现任职于宁波市规划设计研究院规划三所。李维炳

，助理工程师，规划师，现任职于宁波市规划设计研究院规划三所。

期土地储备安排计划，以推动城市发展战略的实施。

1土地储备规划的内涵与意义

1.1土地储备规划的内涵

土地储备规划是各级国土资源管理部门为实现土地储备工作，以城市的国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划和各部门重要规划等为依据，结合社会经济现状与对未来的社会经济的预估，统筹安排土地储备与供应计划，以指导土地储备工作，实现城市经济社会发展目标。

与常规的城市规划类型相比，土地储备规划具有强实施性、强时效性的特点。其中，强实施性指土地储备规划的核心是前瞻性的安排土地收储与供应指标，平衡经济成本与收益，落实城市各类纲领文件中的发展措施与建设方案；强时效性指土地储备规划形成的总体安排与年度实施计划需要根据现时政策、社会环境、市场经济状况及历史特征进行动态调整和修订，以确保储备计划符合不同时期的城市运行环境。

1.2土地储备规划的意义

1.2.1政府实现宏观调控的重要手段

各级政府能够通过计划性安排土地储备与供给，有效落实城市重大基础设施建设工作，保障社会公共利益，推动城市各项规划指标与规划方案落地，有效保护城市重要资源，提高土地利用效率，节约集约土地资源，为实现城市转型升级提供重要空间保障。

1.2.2引导城市有序发展的战略平台

发改、国土、规划、建设、财政和环保等各部门的发展谋划与实施措施都需落脚于土地资源。通过统一运作土地储备平台，能够统筹平衡各部门诉求，避免规划“打架”，可以集中各部门的资源，引导城市合理、健康、有序的发展，实现城市总体发展目标。1.2.3规范土地管理运营的纲领文件

在市场经济条件下，土地储备规划

能够作为土地管理部门的指导文件，对

土地储备和出让过程的前置性工作加以

规范，通过明确的储备计划加强监管，

降低社会与经济环境改变带来的盲目波

动，提高相关工作的合规性、合理性与

可行性，降低市场干预和储备风险，保

障土地管理工作有序开展。

2宁波土地储备现状

宁波土地储备制度已运行十余年，

由土地储备管理委员会、土地储备管理

委员会办公室及土地储备中心组成的组

织架构，为城市建设提供了必需的土地，

促进了城市产业升级换代，有效保障了

一大批基础设施、社会公建项目的用地

空间和建设资金。然而，由于土地储备

还是一项新的制度，土地储备的理论和

方法还不完善，实施环境还不健全，以

及市情因素的影响，土地储备工作尚存

在以下问题。

(1)土地储备与城市规划目标缺乏

协调。

土地储备工作涉及的流程长、部门

多，所需的信息量大。目前，宁波土地

储备机构与城市规划、城市建设和城市

管理等部门衔接不紧密，信息沟通不畅，

土地储备机构不能及时掌握规划和城市

建设的决策信息，未能更好地服务规划

实施和城市建设。

(2)土地运作主体过多，调控土地

资源能力弱。

目前，宁波土地运作主体多元，多

方主体积极争抢土地储备的后备资源，

这种分散的多运作主体的土地储备制度

对土地资源的经营利用调控能力弱，不

利于城市政府对城市空间资源的统一调

控，不利于全市土地储备的信息统计与

分析，不利于市政府宏观调控全市财政，

不利于城市空间资源的可持续利用。

(3)土地拆迁运作困难，融资问题

突出。

土地拆迁运作困难，主要表现在拆

迁周期长、拆迁难度大和对拆迁资金要

求苛刻等方面，这些都导致土地运作的

周期变长。现实中各级政府将土地作为

财政来源，将土地抵押贷款用在其他方

面，使得真正可用于土地储备的资金相

对缺乏。

3多规融合导向下的土地储备规划

框架

3.1规划对象

土地储备规划对象为经营性储备潜

力用地，是指按照《城市用地分类与规

划建设用地标准》(GB　50137—2011)，

用地性质为居住用地(R)、商业服务业设

施用地(B)及商住混和用地(R+B)，并具

备储备潜力的用地。具有储备潜力的土

地主要为四类：①根据国民经济和社会

发展规划、土地利用规划、城市总体规

划等确定的城市发展重点与重点建设项

目，从中筛选出经营性用地，如城市重

点项目、轨道周边地块等；②现状使用

效率低，规划功能置换后用地性质将调

整、更新的土地，如旧村、旧厂房和旧

仓库等；③闲置土地、未利用地；④规

划新增的城市建设用地。

按照以上四类土地状态，可以将经

营性储备潜力用地分为新增经营性储备

潜力用地和存量经营性储备潜力用地。

其中，新增经营性潜力用地指在土地利

用规划中为新增建设用地，在城市规划

中用途为居住、商业的土地；存量经营

性潜力用地指在土地利用规划中为存量

建设用地(如旧村、旧厂房、旧仓库和

部分未利用土地等)，在城市规划中拟

改变用途为居住、商业的土地。

3.2规划原则

(1)集约节约利用土地的原则。

土地储备规划应以科学发展观为

指导思想，按照节约型社会的要求，坚