论行政法的可接受性原则

论行政法的可接受性原则

美国行政法学者认为，行政程序包括公正性、准确性、可接受性（acceptability）和效率四个价值范畴，;并对“可接受性”作了扼要说明：“由于合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意，这便有必要考虑选民集团和广大公众对管理程序的态度。也就是说，对于行政程序的评估，不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益集团所理解的方式来进行。在影响人们对管理性决定或方案的基本合法性的看法上，公众对机关程序的态度能够起决定性作用的情况大概还是寥寥无几的。但若人们普遍感觉政府的某一机关武断地或有失公正地做出决定，那么这种感觉就可以破坏公众对该部门的信任以及工业界遵守其决定的自愿性，这一点似乎是清楚的”。（注：欧内斯特·盖尔霍恩：《行政法和行政程序概要》第4页，中国社会科学出版社，1996年第1版；）;

笔者以为作者端倪了行政单方性的局限性和公法私法化的倾向。作为权利义务体系的行政法律制度是模式化的行为体系，只有理解了构成行政法律现实的行为及其支配原则，才能对行政法律现象有一个全面而深刻的理解。行政程序是行政行为的程序，（注：林纪东：《各国行政程序法比较研究》第6页，台湾行政院研究发展考核委员会1979;年编印；）行政程序的价值取向也就是行政行为的价值取向。因此，“可接受性”可以作为行政法的一个原则，以适应现代行政法理论与实践的需要。“可接受性”的基本含义是：行政行为主体要汲取私法平等、自愿、协商、诚信原则的积极旨意，改变行政“高压”姿态和单方面的

恣意性，弱化行政主体和相对人权利义务不完全对等的倾斜度，营造依法行政的软环境，革新计划经济时代完全靠政府去寻求双方利益平衡点的做法。具体现由是：（1;）现代行政立法模式实质是一种程序化的制度妥协性机制；（2）具体行政行为中的强制行政行为，;因为听证为核心的行政参与程序而收敛了单方意志的至上性；日益崛起的非强制行政行为以行政主体和相对人之间协商和自愿为宗旨，适应了行政能动性的需要；（3）行政法平衡理论以及权利相互性的经济分析，;拓展了人们对权力、权利性质及其配置方式的法哲学视野；（4;）对依法行政原则局限性有了新认识。

一、行政行为与可接受性原则

这里的“行政行为”是指以直接行使公共权力为特征的、传统行政法上的行政行为。在行政程序法上，行政行为一分为二为抽象行政行为和具体行政行为。前者系指制定法规规章的行政立法，被拟制为议会立法过程；后者是指以行政处罚和许可为中心的行政裁决，被拟制为司法过程。它们都以听证权贯穿其中，在于维持政府与公民二者之间的合理关系，是可接受性原则得以贯彻和实现的制度性基础。可接受性原则体现在下列制度中：

1.公告制度。法规、规章、意见、命令和官方记录都应公告。如：美国行政机关必须把它所建议制定的规章草案或其主要内容，在《联邦登记》上公布，供公众了解和评论；韩国《行政程序法》第46条规定：行政机关树立、试行或变更与国民利害关系重大的政策、制度及计划时，应予以行政预告。公告的目的在于行政沟通，使公民知悉，

提供意见，增进对行政权的向心力。“政治决不能只在自上而下的单轨上运行。在一个健全的，能持久的政治必须是上通下达，来往自如的政治”。（注：费孝通：《乡土重建》第四四页，上海观察社1948年发行；）

2.利害关系人通知制度。行政机关制订行政规章或作出行政裁决，皆有利害关系人。为弥补司法审查等事后行政救济的局限与不足，在事前先予通知，既尊重相对人又使相对人有机会参予规章制定，或有机会表达对裁决的意见，可以防止偏颇，集思广益，使行政行为在相对人易于接受的状态下进行。美国国会《管制功能分析》规定：凡对小团体、小企业等小实体产生重大影响的规章，“每个机关都应努力通过直接通知或在那些小实体可能得到的刊物上发布通告的方式，将每个管制活动柔性计划通知各小实体或其代表，而且应就该计划所涉及的每个领域征求评议意见”。

3.行政规章制定请愿制度。制定规章动议是行政立法程序的启动与开端，由谁来提出制定规章反映了行政民主的程度，宪政发达国家多由民众请愿。如美国《联邦行政程序法规定“各机关应该给予利害关系人要求发布、修改或废除某项规章的权利”；葡萄牙《行政程序法典》第115条：“一、利害关系人可藉向有权限机关提出请愿，要求制定、;修改或废止规章，为方便行政机关了解其内容，该等请愿须说明理由；

二、有权限制定规章的机关应对提出上款请愿的利害关系人提供资讯，以及其对请愿所持立场的理由”。我国行政规章的制定不为利害关系人“可接受性”的现象急需改变。例如，一些地方政府不顾《汽车工业

产业政策》规定，自行制定行政规章，限制一些型号轿车的使用，特别是限制一些非本地生产轿车的使用，人为地造成了市场的分割和地区保护，误导轿车的生产和消费，剥夺了某些相对人的利益。

4.利害关系人听证制度。听证是行政民主的正当程序，行政立法或行政司法必须经由听证步骤。在听证中，各方意见都得以表达，客观合理，慎重取舍，有利于去除偏私、武断，便于相对人接受，因此听证是行政参与的工具。这一制度，反映了相对人在行政法中的地位，相对人有权站在利害关系人的立场上，使自己的意见反映到行政主体的决策中去。使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行，而不致于开出民意之外。我国新颁布的《价格法》中，价格听证是政府定价的新程序，一改计划经济时代政府“定价前保密，定价后难于做解释工作”的被动局面，把解释说明工作贯穿于定价过程。通过听证会，集中经营者和消费者“面对面”地交锋讨论，以达成对调价的必要性、可行性的共识，改变了政府“家长制”定价和完全靠政府去寻求利益平衡点的做法。

5.行政公文公开制度。传统政治视公民为行政客体，“民可使由之，不可使知之”。公文被看作神秘之物，禁止阅览，更不得录存使用，以“国家秘密”为借口，把行政信息这种公共物品看作私人物品，以致公民不知公文内容，无从搜集有关行政主体的证据，而使权益受损。情报公开制度，充分反映了公民作为主权者的自我意思。

6.行政行为附具理由制度。行政单方性即是以“力”服人，而不是以“理”服人，故不能使相对人心悦诚服。行政行为说明理由为各国所奉行，