2008公共管理基础：第3章 公共决策

2008公共管理基础：第三章公共决策主要内容：
（一）决策的基本问题
（二）行政决策体制
（三）行政决策程序
（四）公共决策中的群体决策
提示：投票、表决、拍板（修机场，“一招不慎满盘皆输”）
一、决策的基本问题
（一）决策的含义
公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题，制定行动方案并加以优化选择的过程。

★理查德·施奈德：“决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。

”说明了决策的特征：（P44，末行）（如何解决交通拥堵问题）
特征：（1）预见性；（2）选择性；（3）主观性（因此要求增加科学性，可靠性）。

★决策的内容可以简化为目标选择和方案选择两个方面。

★人们习惯上把只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”。

如韩信的“背水之战”。

管理上有一条格言：“当看上去只有一条路可走时，这条路往往是错误的。

”说明：决策是方案选择即择优的过程。

★模拟题(单项选择)（07试题）：在下列选择行为中，符合“霍布森选择”原理的是（）
A.赵高的“指鹿为马”
B.韩信的“背水之战”
C.刘邦的“明修栈道，暗度陈仓”
D.诸葛亮的“草船借箭”
答案：B
（二）决策类型
1.程序性决策与非程序性决策（把非程序性转换为程序性）
根据决策问题的重复程度不同，决策可以分为程序性决策和非程序性决策。

程序性决策亦称例行决策、常规决策、定型化决策或重复性决策。

它是为了解决经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，可按固定步骤和常规方法处理。

非程序性决策要处理偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，在这种情况下，决策者难以照章行事，需要有创造性思维。

2.单目标决策与多目标决策
根据决策目标的多寡，决策可以分为单目标决策与多目标决策。

目标之间往往存在着冲突。

★3.确定型决策、风险型决策与非确定型决策
根据决策条件(或称自然状态)的可控程度，决策可以分为确定型决策、风险型决策与非确定型决策。

自然状态指决策的未来环境。

确定型决策（范例：受灾人数与需要的粮食数量）
面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对明确的，因而方案之间的比较和择优不难做到。

风险型决策（范例：水位上涨幅度与溃坝发生的概率）
面临的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽难以肯定，但却可以预测其出现的概率。

决策虽然带有一定风险，但决策者对风险程度有基本的预知。

非确定型决策（美国911后会不会再次遭恐怖袭击）
与风险型决策条件相似，不同的是不能预测未来自然状态出现的概率，因而不确定因素更多，决策风险更大。

4.个人决策与群体决策
根据决策权限的制度安排，决策可以分为个人决策和群体决策。

5.原始决策与追踪决策（范例：北京燃放鞭炮的设禁与开禁）
根据决策所要解决的问题性质，决策可以分为原始决策与追踪决策。

追踪决策在执行过程中需对原始决策进行内容的补充和修正。

基本特征表现在四个方面，即回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。

（心理障碍即主观障碍，决策者/执行者/怀疑者/反对者）
“害中取小，即为大利”是优化过程中经常采取的对策。

其他分类：
根据决策思维的方法不同，分为直觉决策、经验决策和推理决策。

根据政治活动的不同方式，分为权力型决策、妥协型决策与博弈型决策(或竞争型决策)。

根据立法与执法的不同工作性质，分为国家决策和政府决策。

根据经济决策与政治决策的性质（改：内容）差异，分为经济领域的决策与政治领域的决策。

根据决策中可选方案的数量多寡，分为开关式决策和旋钮式决策。

根据决策目标的影响程度不同，分为战略决策与战术决策等。

★模拟题(单项选择)（07试题）：根据决策所要解决的问题性质，决策可以分为（）
A.单目标决策与多目标决策
B.原始决策与追踪决策
C.确定型决策与非确定型决策
D.程序性决策与非程序性决策
答案：B
（三）决策的前提
西蒙认为，决策前提涉及两方面的内容，即价值因素和事实因素。

事实因素是指决策中所依据的客观事实，价值因素是指决策者的个人好恶，价值判断被认为是决策的首要前提。

越是低层次的、技术性较强的决策，事实因素所占的比重越大；越是高层次的、战略性的决策，价值因素所占的比重越大。

事实前提（是不是）（能源紧张/煤炭供给不足/增加开采量）
价值前提（该不该）（要经济还是要环境/禁止开采小煤矿）（无照商贩）
事实前提特点表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。

价值前提与事实前提的区别：
第一，提出问题的角度不同。

价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，侧重决策主体的要求；事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，侧重于客观条件。

第二，认识形成的依据不同。

第三，影响决策的作用不同。

价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上；事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。

二、行政决策体制
（一）行政决策的含义
行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。

特点：
（1）决策主体的特定性。

案例：个人承包收费站后，私自提高收费标准。

具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。

我国宪法和法律规定，行政权由行政机关行使。

行政机关之外的某些国家机关和社会组织，依照宪法、法律规定或授权，具有一定的行政权后，亦可成为行政决策的主体。

（2）决策内容的广泛性。

（3）决策的权威性。

依据行政决策主体地位的不同，分为国家决策和地方决策。

（二）行政决策系统
范例：汶川地震
每个决策系统内部可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。

这四个子系统相对独立，又相互配合，共同完成公共政策的制定。

1.信息子系统
信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。

是决策系统的辅助机构。

（统计部门/情报部门）
作用：(1)收集信息；(2)加工处理信息；(3)传递信息。

2.参谋子系统（专家：地质/水利/环境/医疗/防疫）
参谋子系统是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，它也是辅助机构。

作用是保证公共政策的科学化和民主化。

参谋子系统的组织形式有官方的、半官方的、民间的和跨国的四种。

（兰德公司）
参谋子系统具有集体性、科学性和相对独立性等特点。

作用：
(1)界定政策问题，确立政策目标。

(2)为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。

(3)对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。

3.决断子系统（抗震救灾总指挥部）
决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。

决断子系统具有权威性和主导性的特点。

作用：
(1)界定政策问题。

（发生汽车爆炸，是技术问题还是恐怖袭击）
(2)确立政策目标。

(3)设计政策方案。

(4)选择政策方案。

4.监控子系统（审计/媒体和网络）
监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依
法进行监督和控制的机构。

我国设有内、外两大监控体系。

内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，如中国共产党的纪检委、人民政府的监察部门(决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中)。

外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。

人民群众是最有效也是最有力的监控力量。

监控子系统的作用：
（1）防止决策者滥用决策权。

（2）促使政策内容切合实际。

（3）监督执行机构及其人员正确执行政策
（三）行政决策体制
各国政府决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。

独裁制的特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。

具体类型：
（1）宗教领袖型：原伊朗、政教合一（达赖）
（2）君主亲政型：约旦、原尼泊尔。

（3）军人独裁型：巴基斯坦穆萨拉夫、缅甸军政府。

议会制的含义，首先由公民选出认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与作出行政决策，维护自己的利益。

表现形态有三种：
（1）议会-总统制
国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责；政府由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权；国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会，如美国。

（2）议会-内阁制
特点是：议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；议会可对内阁提出不信任案。

如英国，日本，德国，意大利。

（3）议会-委员会制
特点是：议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权；由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是一个执行机关，委员会所作出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员的权限一样。

中国，人民代表大会制内容包括：各级人民代表大会都由民主选举产生；实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生；中央统一领导下，中国共产党起着领导作用。

三、行政决策程序（提升决策的科学性）
行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。

★行政决策程序分为五个阶段：
（一）问题界定
例：拉萨打砸抢烧，治安事件还是政治事件？
问题界定的环节：
(1)症结分析。

（症状分析）（怎么了）
(2)原因分析。

（为什么）
(3)确切表述。

（判断）（是什么）
★问题界定的方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

(1)类别分析法。

（归类）
(2)类比分析法（与同类事件比较，定级）（攀枝花地震与汶川比较）
(3)假设分析（假定是恐怖事件，会影响到哪里）
(4)层次分析。

（不同层面找原因）可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。

（可能包括各种；合理为理性；可行是最有条件实施的）
（二）目标确立
行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。

目标具有如下特征：
(1)层次性。

总目标、子目标、二级子目标等，构成一个目标系统。

（纵向）
(2)多样性。

从内容上看，有政治目标、经济目标、社会目标等各领域的目标；（横向）
(3)从属性。

各种具体目标要从属于总目标，受总目标制约。

目标确立须遵循的原则（SMART原则）：第一，针对性；第二，可行性；第三，系统性；第四，规范性；第五，具体性。

目标确立的5种主要方法：
(1)综合指标法。

(2)主要目标列举法。

(3)目标排序法。

★ (4)综合评分法。

又称为多属性效用理论。

先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用(满意度)，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。

（购买小轿车：油耗/价格/空间/操控性）
(5)逐步淘汰法。

（三）方案设计
方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。

方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。

方案设计分为轮廓设想和细部设计两个步骤：
（1）轮廓设想。

（2）细部设计。

★★方案设计的3个方法：
(1)头脑风暴法。

又叫自由思考法。

（注意特征）
(2)对演法。

即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短。

（3）综摄法
又称比喻法或集思广益法，即通过收集那些表面上看来带有情感色彩或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展的方法。

（假如你是恐怖分子，你会藏在哪里，以什么方式攻击？）
（四）后果预测
后果预测基本步骤：第一，收集资料；第二，确定方法；第三，计算和分析。

第四，评审结果。

★★后果预测的方法：
★（1）德尔斐法。

即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见的方法。

（2）会议法。

即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。

（3）时间序列法。

即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。

（持续降雨，水位的变化）
（4）回归分析法。

即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。

★（5）趋势外推法。

即根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法。

（五）方案抉择
方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。

方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。

方案抉择的主要环节：
(1)确定标准；
(2)可行性分析；
(3)合法化。

★方案抉择的方法：
（1）经验判断法。

（2）“决策树”技术。

即把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此作出选择的方法。

南方医院供应公司是一家制造医护人员的工装大褂的公司。

该公司正在考虑扩大生产能力。

它可以有以下几个选择：什么也不做；建一个小厂；建一个中型厂；建一个大厂。

新增加的设备将生产一种新型的大褂，目前该产品的潜力或市场还是未知数。

如果建一个大厂且市场较好就可实现$100，000的利润。

如果市场不好则会导致$90，000的损失。

但是，如果市场较好，建中型厂将会获得$40，000，市场不好则损失$5，000。

当然，还有一个选择就是什么也不干。

最近的市场研究表明市场好的概率是0.4，也就是说市场不好的概率是0.6。

参下图：
在这些数据的基础上，能产生最大的预期货币价值（EMV）的选择就可找到。

EMV（建大厂）=（0.4）*($100,000)+(0.6)*(-$90,000)=-$14,000
EMV（中型厂）=(0.4)*($600,000))+(0.6)*(-$10,000)=+$18,000
EMV(建小厂)=(0.4)*($40,000)+(0.6)*(-$5,000)=+$13,000
EMV(不建厂)=$0
根据EMV标准，南方公司应该建一个中型厂。

（3）试验法。

（4）模拟法。

即通过把所要决策的问题构建成模型，进行试验、观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案的方法。

★模拟题(多项选择)（07试题）：在行政决策程序中，后果预测的主要方法有（）
A.德尔菲法
B.趋势外推法
C.时间序列法
D.回归分析法
答案：ABCD
四、公共决策中的群体决策（决策的民主化）
（一）群体决策及其利弊（案例分析或论述）（★）
群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。

★群体决策的优势和劣势（参考下面练习理解记忆）
练习：犯罪严重性决策
★群体决策的优势：
第一，集思广益，群策群力，为解决问题提供较多可供选择的方案。

第二，群体成员表现出对决策的支持，使之易于执行。

第三，加强组织沟通，促进人际关系发展，增强组织凝聚力。

★群体决策的不利一面：
第一，程序较慢，需要比领导个人决策更长的时间。

第二，在沟通遇到障碍时，个人意见会受到压制。

第三，易出现极化现象。

表现为冒险或保守两个方向的极化。

第四，利益的冲突、情绪化行为，造成不必要的内耗，导致人为决策障碍。

第五，有时决策事实上由小集团控制。

第六，掩盖了个人过失，出现逃避责任现象。

第七，当组织不具备群体决策的条件，如组织成员素质较低、缺乏健全的决策程序等，会带来不利结果。

第八，把群体决策作为激励手段不明智。

（会前就已有结论，走形式）
第九，在决策目标和问题情境不清楚时，不要采取群体决策。

（二）参与决策的特征（★）
●参与决策已成为公共组织的一种民主追求。

●削弱集权领导，是一种制衡的工具。

●决策满意度较高，利于提高公共决策的有效性和合法性。

●参与决策使目标群体有更强烈的合作意愿和更广泛的支持效应。

●参与决策代表了公共管理以人为中心的决策观念。

●参与决策在一定的条件下才能产生积极的效果。

（三）群体决策的抉择规则（表决和投票）（★★）
1.一票否决（全票通过）
如联合国安理会决议须以常任理事国一致同意为条件。

两点特征：(1)决策者平等分享决策权；(2)决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损。

两种“策略行为”：
假定甲、乙两人在一致同意的前提下选择了A方案，他们各自的预期收益为M1和M2，此时，M1应该等于M2。

但甲可能并不满足M1等于M2，而是希望M1能够大于M2，所以他很可能以否决方案A的做法(使甲、乙皆无所获)来胁迫乙作出让步，使方案A作出有利于甲的修改。

如此，参与决策的双方试探对方虚实，为此不断进行讨价还价。

（分苹果/个人利益最大化与多吃多占/六方会谈，WTO多哈回合谈判）
“搭便车”：即决策者“弃权”。

逃避应承担的政策成本和责任，却在政策实施活动中坐享其成。

它表明一票否决的做法不能避免“搭便车”的现象。

2.多数规则
多数票制最普通的形式就是“简单多数方法”。

开关性选择：从两个备选方案中选择一个。

（P62，4段6行）
相对多数：得票最多的方案的赞成票数未超过总票数的一半，称为“相对多数”。

（P62，7-10行）（英国的低支持率政府，11/5:4:2）
绝对多数：如果超过总票数的一半，则称之为“绝对多数”。

多数规则的变异形式：
（1）孔多塞标准。

（摆擂台）
被称为“两两对比法”或“成对表决法”。

它由法国数学家孔多塞首先提出，指对所有的备选方案都进行成对的比较，获过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。

（2）博尔达计数。

（买房）
博尔达计数即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，分数最高者胜出。

表示偏好的两种形式：①偏好程度。

②偏好顺序。

（3）赞成投票制。

“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。

（4）淘汰投票制。

“否定表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰。

（5）正负表决法。

对某一备选方案，或者投一赞成票或者投一反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余正票最多者获得通过。

避免使那些不太受欢迎也不太被反对的备选方案得到通过。

3.等级决定规则（民主加集中，领导拍板）
先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员(通常是群体的领导者)负责最后拍板，类似于我国党政机关的决策方式（党委常委会的决策方式和政府常务会的决策方式）。

★模拟题(单项选择) （07试题）法国数学家孔多赛提出的孔多赛标准也被称为（）
A.等级决定规则
B.博尔达计数
C.正负表决法
D.成对表决法
答案：D
五、备考提示
1.本章除选择题外，注意案例分析或论述题。

2.重点复习第一节二、第三四节。