我国社区居家养老模式浅析

我国社区居家养老模式浅析

作者：胡月

来源：《赤峰学院学报·哲学社会科学版》2014年第07期

摘要：我国社区居家养老尚处在起步阶段，仍面临着政府支持不足、社区自治能力薄弱及老人社区支持不足等窘况。本文主要从政府、社区、老人支持这三个层面来探讨如何解决这个问题。

关键词：居家养老；社区支持网络；模式

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）07-0099-02

我国已经进入“老龄化社会”，“未富先老”以及特殊的人口结构使我国养老问题面临现实困境。一方面，人口老龄化超前于经济现代化，社会的养老能力有限；另一方面，计划生育政策和老年人平均寿命的延长使独生子女家庭养老异常艰难。传统的养儿防老、靠家庭来养老的方式虽然是老年人的第一选择，但已不能解决养老面临的现实问题。

机构养老也是养老的一种主要方式，虽然机构养老减轻了家庭养老负担，尤其使得生活不能自理、鳏寡孤独的老人获得长期的照顾，但机构养老也存在缺陷：（1）机构养老对老年人的服务以康复护理和日常照顾为主，服务内容单一，缺乏情感支持与老人发展性的内容。（2）服务人员缺乏专业性，机构服务人员多是下岗妇女、年轻老人等，专业水平低，缺乏必要的工作技巧与方法，且机构内缺乏专业工作人员。（3）老年人脱离原来的生活环境而封闭、孤立地生活在机构中让其产生社会剥离感，与家人、朋友疏于联系，也使老人缺乏基本的亲情交流与情感支持。所以，以传统养老文化和养老心理为基础的、以社区服务机构照顾为支撑的居家养老模式正渐渐成为我国老年人养老的趋势。

一、我国社区养老服务的发展

我国的社区养老服务与社区服务是在20世纪80年代末期发展起来的。国务院在2011年出台的社会养老服务体系建设规划中指出：“社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能。”2001年民政部提出了社区老年福利服务计划，即“星光计划”。目前“星光计划”老年活动之家有3万多个，成为“老有所养”的物质基础。此项目的实施缓解了社区老年人缺少活动设施的困难，整合了社区资源，树立了“民办公助”和“公办民营”的概念，推进了社区养老的进程。

尽管国内的社区养老服务已经起步，例如北京的社区推进的是老年餐桌和日间照料制度，上海市已经开始对有照顾需求的老人实施评估程序，通过家访制订照顾服务的方案等，但仍面临着资金短缺、缺乏专业人员以及社区福利资源的整合难等困难。“社区能养老吗？”仍然成为

人们普遍的疑虑。这些担心恰恰反映了从政府到公众对社区养老的认识不足、政策支持力度不够等问题。

二、我国社区居家养老服务虽然取得了一定的发展，但仍然存在许多的问题

（一）政府的强势主导与社区的被动反应

在我国，政府在社会福利事业中居于主导地位。以社区居家养老为主要内容的老年福利服务的推行也主要依靠政府，政府的政策倾向起着决定性作用。在此情况下，一方面，面对我国人口老龄化的挑战，一些政府职能部门和社区管理与服务部门对开展和加强社区养老助老服务的重要性和迫切性认识不足，观念落后，还没有把社区养老助老服务事业提高到反映一个社会文明进步水平和提高人民生活质量、保持社会稳定的高度来认识。另一方面，由于长久以来政府工作体制的影响，“政社”还未真正分离，作为社区居家养老所依托的街道、居委会，也是在政府部门的直接管理下实施具体的事务，其实质是政府的派出机构，被动听从上级政府的各项工作安排而缺乏积极搞好养老服务的主动性；而且社区内缺少NGO的参与，从而使得最终结果是既加重了政府负担，又没有满足广大社区老年人的需求。当前，我国的社会发展日益多元化，仅靠政府的力量是不能满足人们日益增长的福利需求的，在养老服务这一块就要求政府放开社区的自治权利，让社区变被动为主动，依法行使自治管理权力，注重挖掘民间的福利资源，动员居民参与，通过非营利的中介服务机构的工作，使养老服务更贴近大众，更能满足老年人的需求。

（二）社区自治能力薄弱

社区是居民进行自我管理、自我服务的基本生活共同体，其核心理念是自治和参与。尽管大力推进社区管理与社区建设，社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平提高的关键性因素。一方面，居委会是社区自治组织的主体，应依法行使社区自治权利，对社区的重大事务进行管理，而实际上居委会却承担了大量街道下派的行政事务，导致“越位”、“缺位”现象严重。另一方面，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设还停留在政府自上而下运动式推动，居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”。有研究者认为这缘于当前我国社会主要群体不在场——社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体。

（三）老年人社区支持网络窄小

老年人的社区支持网络指当老年人需要帮助时，其家人、亲属、朋友和邻居等能够及时地提供援助及照顾。其包括三个层面：（1）个人网络，主要指来自老人的家人、朋友、邻居等亲密、熟悉的相关人群；（2）互助网络，主要指老年人因共同问题、兴趣、资源等建立起来的互助团体组织；（3）社区服务网络，主要指社区内的专业养老机构、志愿组织及社区自治

组织等。老年人的社区支持由内而外构成一个强大的网络，但由于我国的国情与现实发展情况，老年人的社区支持网络体系仍未建构起来。原因有：第一，独生子女家庭、少子女家庭增多以及年轻一代的生存压力大等原因，导致来自子女的支持越来越少，空巢老人数量增多；第二，我国的高龄老人所占的比重增大，对于一些高龄老人以及缺乏资源与自理能力的老年人，很难结成互助照顾组织；第三，由于社区居家养老在我国刚刚起步，社会服务组织、非营利组织、社会工作等的发展也处在兴起、起步阶段，所以，社区内专业服务的提供与发展还远远不能满足老年人的养老需求。

三、促进社区居家养老服务发展的路径

（一）政府应减少对社区的行政工作派放，加大政策与资金支持

第一，我国推行社区管理体制改革的中心任务就是通过调整国家与社会的关系，实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变，使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥，实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务”的目标。这主要体现在减少政府行政干预与行政事务的派放。另外，应在居委会下设社区工作站与社区服务中心等机构，社区工作站负责管理必要的行政事务，而社区服务中心则主管社区服务，两机构间相互协调共同合作，从而实现社区自治。

第二，完善相应法律法规，通过相应的法律法规规定社区养老的制度设计、行业规范、服务质量等，保障老年人的合法权益。

第三，完善社区养老政策，对社区加大财政资金投入，大力支持社区NGO组织的发展并给予资金与政策支持。

（二）加强社区自治能力建设

第一，社区自治管理主体——居委会的管理内容的转变。居委会工作的中心任务应该逐步放到社区服务上来，真正做到居民自治。设置社区服务中心，专门管理社区各项服务。根据社区人口按比例来配置社区服务中心工作人员与服务设施。社区服务中心要吸引NGO和社区专业人才进社区，如社会工作者等。陕西在2012年开始公开招聘社区专职人员的政策便是一个值得社区借鉴的举措。

第二，整合社区资源。从社区外部资源来看，除了政府的财政拨款外，社区要吸纳更多的社会资金，争取企业支持、社会捐助等；从社区内部资源来看，一是充分利用社区人力、场地、设施等资源，培养社区志愿者队伍、义工队伍，建立老人活动中心，培养社区邻里协助网络等。另一个是协调社区内各自治组织机构间的发展，使各组织机构各司其职，充分发挥自身作用。