北京市山区发展规划

北京市山区发展规划
前言
新修编的《北京市城市总体规划》（2004—2020）提出的“两轴两带多中心”的建设构想，明确了山区是首都生态带的功能定位。

鉴于山区的绿色生态屏障和水源涵养供给功能日渐突出，对首都经济社会协调发展的作用日益重要，北京市政府首次下达了编制《北京市“十一五”时期山区发展规划》的任务。

山区是北京市解决“三农”问题的重点，也是北京市率先基本实现现代化目标的难点，《北京市“十一五”时期山区发展规划》担负着强化山区生态功能，加快山区建设与发展，促进山区农民增收的重要任务。

专门针对山区编制五年发展规划，对于促进山区生态、经济和社会发展，缩小山区与平原、城区差距，构建和谐社会具有重要意义。

《北京市“十一五”时期山区发展规划》以《北京市社会经济发展十一五发展规划纲要》、新修编的《北京市城市总体规划》（2004—2020）和《关于实施富民养山工程加快山区发展的意见》为依据，坚持以人为本的科学发展观，按照首都发展新阶段的要求，从城市发展认识山区，以科学手段涵养山区，用城乡统筹建设山区，促进山区经济社会全面、协调、可持续发展。

本规划的范围包括房山区、门头沟区、昌平区、平谷区、怀柔区、密云县和延庆县七个山区县的83个山区和半山区乡镇，面积为1.04万平方公里，占全市总面积的62%。

共有1669个村委会、61.8万户、161.8万人，占全市人口总数的14%。

本规划期限为2006-2010年。

一、“十一五”时期北京山区发展的背景
山区是北京市的希望与未来。

“十五”期间，市委、市政府按照党的十六大和市委九次全会的要求，围绕统筹城乡发展、增加农民收入的中心任务，采取了一系列加快山区发展的措施，使山区经济实力不断增强，农民收入水平不断提高，各项社会事业蓬勃发展。

（一）发展基础
山区经济持续快速发展。

“十五”以来，山区经济一直保持着快速增长态势。

2004年，山区乡镇增加值达到216.4亿元，比2000年增长了92.4%，年均递增17.8%，比全市农村年均增长率高2.5百分点；2005年实现财政收入27.2亿元，比2000年增长了1.8倍。

产业结构调整效果显著。

山区逐步形成了特色林果业、绿色养殖业和休闲旅游业三大主导产业。

2005年，农林牧渔业总产值74.3亿元，其中养殖业产值40.7亿元，林业产值7亿元，分别比2000年增长了2.3倍和5倍。

旅游业发展呈现出强劲势头，年接待游客2428.5万人次，实现旅游收入24.4亿元，比2000年增长了4.9倍。

基础设施建设得到加强。

2004年底山区县通过实施广播电视自然村“村村通”工程，使665个自然村10余万人看上了5套以上的电视节目。

通过实施教育组网工程，使最边远的山区实现了远程教学。

移动网络已基本覆盖了边远山区的中心镇、重点道路和旅游景点。

郊区公路提级改造及治理工程全面启动，实施总长度达到7700公里；行政村“村村通”柏油路工程已全面完成。

实施了水利富民和流域综合治理工程，大力发展集雨节灌，突出流域网络化配置水资源，使山区生产、生活条件得到进一步改善。

中心镇的道路、电网、上下水、供气供暖、垃圾处理、通讯广播网络等设施逐步完善，通过引导农村人口向小城镇集中，城镇化水平进一步提高。

生态环境建设力度加大。

自2000年实施京津风沙源治理和退耕还林工程以来，山区累计完成退耕还林3.67万公顷，配套荒山造林3.33万公顷，人工造林0.79万公顷，封山育林11.24万公顷，飞播造林6.44万公顷，爆破造林867公顷。

2005年底，山区森林覆盖率达到46.6%，林木绿化率达到67.9%。

全市已累计治理水土流失3493平方公里，7个山区区县均
成为“全国水土保持生态建设示范县”。

农民收入大幅度增加。

“十五”以来，山区乡镇农民收入保持了高速增长。

农民人均纯收入由“九五”末期的3954元增长到2005年的6867元，年均增长12.3%，比全市农民增幅高1.8个百分点，全面消除了人均纯收入2500元以下的低收入村。

社会事业发展迅速。

通过全面推进山区乡镇中小学建设，改善了山区学校教学条件，稳定了山区的教师队伍；通过建设标准化的社区卫生服务中心，改善了农民的就医条件；通过实施科技致富示范工程和推广先进技术，提高了农民的生产技术水平；通过农村远程教育信息服务工程，提高了农民的科技水平和就业能力；通过加大对山区文化事业的投入，丰富了山区农民的精神文化生活。

北京山区建设虽然取得了显著的成效，但与全市相比较，按照科学发展观的要求，山区在生态、经济、社会和基础设施方面差距明显，仍然存在突出问题。

一是山区生态环境还比较脆弱，没有完全处理好发展生产与保护环境的关系；二是山区经济发展水平落后，农民收入水平低。

山区产业发展与山区资源优势没有很好结合，产业质量还比较低，农民收入水平仍相对较低；三是山区基础设施条件差，投入不足，落后于北京郊区平原地区，影响了山区产业发展和农民出行；四是山区社会事业发展缓慢。

山区城镇化水平还比较低，山村环境卫生较差，农民培训体系还比较弱。

此外，山区与城市统筹发展的理念还没有得到全面落实，影响了全市的城市化进程。

解决这些问题，山区生态建设的力度尚需进一步加大，生态建设的标准尚需进一步提高，发展生产与保护环境的协调尚需进一步加强；产业发展与山区资源优势尚需进一步结合，经济效益尚需进一步提升，农民收入增速尚需进一步加快；基础设施投入尚需进一步增加，山区产业发展和农民出行的条件尚需进一步改善，山村环境卫生状况尚需进一步改进；山区城镇化水平尚需进一步加速，农民培训体系尚需进一步健全，山区与城市统筹发展的理念尚需进一步落实。

（二）发展机遇
“统筹城乡发展”为山区发展提供了良好的外部环境。

解决“三农”问题成为全党工作的重中之重，落实科学发展观和“五个统筹”成为各级政府工作的指导方针。

山区是北京市解决“三农”问题的重点，也是北京市率先基本实现现代化目标的难点，北京市为此出台的“富民养山”工程等有效措施，将会有效地推动山区的发展。

奥运会的举办为山区发展带来了机遇。

北京提出的“绿色奥运、人文奥运、科技奥运”的理念，将会使山区的生态环境建设得到进一步加强，基础设施得到进一步改善，产业结构得到进一步优化。

《北京市城市总体规划（2004年－2020年）》为山区发展明确了功能定位。

《北京市城市总体规划（2004年－2020年）》把强化山区生态功能放在首位，将会有效地改善山区建设首都绿色生态屏障和水源涵养区的条件。

市委市政府正式发布的《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，将引领各山区区县更好地细化和落实功能定位，指导山区生态环境建设和社会经济发展。

同时，政府还出台了“富民养山”、“流域综合治理”等一系列促进山区发展的倾斜政策，有力地促进了山区的可持续发展，增强了山区的生态服务功能，更好地发挥其生态涵养区的功能。

建设社会主义新农村的提出为山区发展确定了目标和方向。

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进。

山区是北京社会主义新农村建设的重要组成部分，山区建设不仅要通过经济的快速发展、农民大幅度增收来改变落后面貌，与郊区同步建设社会主义新农村，而且，山区作为首都的生态功能区，也要通过为首都提供更好的生态服务，推动全市社会主义新农村建设。

北京市经济实力的增强为山区发展提供了保障。

2005年，北京市GDP达到6814.5亿元，地方财政收入实现911.2亿元。

北京市经济实力的提高，为辐射带动和扶持山区发展奠定了坚实的物质基础，为统筹城乡经济社会协调发展，加强山区生态建设提供了有力保障。

山区加快自身发展的愿望不断提高。

山区各级干部群众面对首都经济快速发展的大好局面以及城乡之间交流的不断加强，求变化、求发展的欲望与要求逐步增强。

同时，城乡居民对生态环境重要性的认识逐步提高，并且开始将生态建设与产业发展联系起来。

多年来的山区建设工作为今后的发展打下了基础。

市委市政府一直高度重视山区工作，建立了长期有效的山区建设工作机制，各级政府加强领导，全社会积极参与北京山区建设，山区的经济规模快速增大、产业结构不断改善，农民的积累能力普遍提高。

（三）发展趋势
生态服务功能将备受关注，生态建设将进一步加强。

山区的生态功能定位和“绿色奥运”理念的传播，将使山区生态建设与环境保护的步伐继续加快，生态功能进一步增强。

山区在不断增强为首都提供生态服务的同时，生态建设与山区经济发展、社会事业发展将进一步协调。

绿色产业的打造将促进山区经济的发展。

围绕山区资源优势发展绿色产业，将成为山区产业发展的主导方向，特色种植、绿色养殖以及生态旅游、环境友好型工业的发展将有力地促进山区经济的发展。

这种产业升级对科技、人才、管理、营销等方面也提出了更高的要求。

山区基础设施将不断完善。

山区的基础设施将得到较快发展，特别是交通、水利、电力、通讯、环境保护等基础设施将得到很大改善，城镇化水平将进一步提高。

山区基础设施不断完善将会引发更大的社会需求。

城乡将更加和谐，农民收入将会有很大提高。

北京市各部门深化改革，统筹城乡发展的力度不断加大，将促进城乡发展更加和谐，山区农民收入将有很大程度的提高。

但山区基础薄弱，发展相对落后的状况在短期内不可能得到根本改变。

在全面建设小康社会的进程中，“十一五”时期具有承前启后的重要历史地位。

中央提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求扎实推进。

山区必须紧紧抓住机遇，应对各种挑战，认真解决面临的突出矛盾和问题，立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐，全面推进建设社会主义新农村进程。

二、“十一五”时期山区发展的原则和目标
（一）指导思想
以科学发展观为指导，以富民养山为主题，以构建和谐社会加快社会主义新农村建设为目标，坚持从首都发展认识山区，以科学手段涵养山区，用城乡统筹建设山区。

加大山区经济结构战略性调整力度，加强山区生态环境和基础设施建设，加快推进山区城镇化，促进山区经济社会全面、协调、可持续发展。

（二）发展原则
生态优先和可持续发展的原则。

根据《北京城市总体规划（2004年—2020年）》对山区的生态功能定位，要把强化山区生态功能放在首要位置，以环境保护和生态建设为中心，使山区成为首都的绿色生态屏障、水源涵养区和休闲度假地。

加强山区科学综合开发，以治理促保护，以保护促开发，实现山区水土资源的可持续发展、生态环境的可持续维护和经济社会的可持续发展。

经济社会协调发展的原则。

坚持经济建设与社会发展相结合，妥善处理好山区在生态、经济、社会和基础设施方面的关系。

大力发展山区教育、科技、卫生、文化、社会保障等各项事业，推动山区社会全面进步。

以城带乡的原则。

强化城乡统筹意识，坚持工业与农业，城市与农村协调发展，形成城
市对农村发展的带动机制，优化山区和城市资源配置，推进城乡功能布局和产业发展一体化，加快农村劳动力向非农产业转移。

积极引导科教人才进入山区，充分发挥城区的科教、人才、信息等资源优势对山区发展的拉动作用。

积极运用社会化手段，建立公众参与机制，组织和动员社会各界支持山区生态建设和环境保护。

富民惠民的原则。

农民是山区建设的主体，要把促进农民增收作为加快山区发展的中心任务，在富民的基础上实现保水和养山。

坚持因地制宜，加大山区优势资源开发，大力发展符合山区特色的区域经济。

要充分调动广大农民和社会各阶层的积极性，推进投资主体多元化，有效整合山区资源和各类要素，提高山区农民组织化程度，促进山区产业向规模化、产业化发展，建立促进农民增收的长效机制，维护山区农民的根本利益。

市场机制与政府手段相结合的原则。

树立和运用市场经济的新理念，引导各种生产要素投向山区建设。

加大政府对山区的投入力度，改善基础设施，发展公共事业，推动山区经济社会全面进步，形成城乡之间相互促进、协调发展、共同繁荣、良性互动的新局面。

（三）发展目标
山区发展的总体目标：生态环境良好、基础设施完备、绿色产业兴旺、社会事业发达、山川景色秀美、人民生活安康。

生态目标：以建设首都山区绿色生态屏障为契机，以“绿山、治沟，改土、保水，改厕、治污”为重点，提高山区环境质量，达到环境优美、生态良好的目标。

经济目标：以科学发展观统揽山区经济工作全局，继续推动“221”行动计划，以发展都市型现代农业为主导，突出山区特色产业，使山区主导产业达到“规模适度、结构合理、效益显著、农民增收”的经济发展目标。

社会目标：以推动山区经济社会全面进步为目标，加快改善山区农民生产、生活条件；大力发展山区教育、文化、卫生事业；推进新型医疗合作制度；完善养老保险制度，提高农民最低生活保障标准，推动社会保障制度的进一步发展。

2010年山区建设要实现的具体目标是：
1.通过培育山区特色产业和开展非农就业服务工作，山区农民人均纯收入每年增长10％以上。

2.规划的宜林荒山、荒地基本实现绿化，山区林木绿化率达到71%，森林覆盖率达到48%。

3.山区水源地得到有效保护，水源地内80%的流域基本得到保护和治理。

4.山区农民饮水困难和饮水安全问题基本得到有效解决。

5.2008年前，完成山区强泥石流易发区、采空区2.8万人的搬迁任务。

6.2006年底前，完成山区自然村广播电视信号覆盖工作，实现“村村通”、“户户通”。

7.提高公路等级标准，加强通往风景名胜区公路建设和改造；启动新的自然村通油路和村内街坊路硬化工程计划。

8.加快山区电信工程建设，山区旅游景区、民俗村和中心村等地区实现移动通信网络覆盖。

（四）主要任务
结合北京山区的实际情况，确立其在“十一五”期间的主要任务如下：
生态方面:山区是生态涵养发展区、水源保护地、市民休闲地，是维持北京良好环境的重要生态屏障，在建设社会主义新农村的新时期，山区要在坚持生态保育、生态修复与生态建设并重的原则下重点保护。

在深山区，对生态资源进行科学有效保护，防止自然灾害和人为破坏；在浅山区，对生态资源进行科学修复和建设，提高林木覆盖率，加强生态安全，防治水土流失和地质灾害。

在山前丘陵、平原区，对生态资源进行科学改造和利用，开展小流域综合治理，防止各类污染。

在山区推广可再生能源综合利用技术，改善农村用能结构和卫
生状况，保护生态环境。

经济方面：按照社会主义新农村建设中对生产发展、生活宽裕的要求，生态涵养区人民的生存和发展要以发展生态经济为重中之重。

生态经济应是资源节约型和环境友好型经济。

山区首先是要搞好生物多样性资源的保护，坚持保护和利用有机结合。

重点发展观光休闲农业、绿色种植业、绿色养殖业、生态旅游业等生态环境友好型产业。

利用首都科教资源优势，加强对农民的科技培训，提高劳动者素质，拓宽就业门路，提高非农收入。

基础设施方面：按照《北京城市总体规划（2004年—2020年）》要求，要全面、综合、统一、科学的整合山区的山、水、林、田、路、名胜古迹、文物、文化等各种资源，以保护、建设生态环境为中心，在搞好山区村镇规划布局的基础上，加大山区基础设施建设力度，完善和改善山区生产生活条件、提高农民生活质量。

要重点加强山区路、水、电、通讯、环保等方面的基础设施建设工作，进一步提高山区基础设施质量，发挥基础设施在社会主义新农村建设中的保证作用，确保山区农民生活和产业发展的需要。

社会方面：围绕提高农民素质目标，利用城市智力资源、资金资源、市场资源，采取适当方式，统筹城市与山区的发展，促进教育、卫生、文化、体育、科技、社会保障等方面的全面进步。

三、“十一五”时期山区建设的重点
（一）生态涵养区建设
1.森林植被保护
进一步加强对国家级、市级自然保护区、风景名胜区的保护和管理，扩大保护面积，加强生态环境和生物多样性保护，到2010年，自然保护区面积占全市国土面积的比例从现在的8%提高到10%。

加强山区62.2万公顷集体所有生态林的抚育和管护。

2.森林植被建设
加快宜林荒山造林步伐，到2010年，使纳入规划的4910公顷山区宜林荒山荒地基本实现绿化。

（1）京津风沙源治理工程
在平谷、密云、怀柔、延庆、昌平及门头沟6个区县实施京津风沙源治理工程，“十一五”期间规划完成人工造林面积2.67万公顷，封山育林面积6.67万公顷。

对风景旅游区周边、山区公路两侧和两滩（南口、康庄）立地条件相对较差的宜林地，采用大苗造林，改善景观。

（2）太行山生态建设工程
太行山是首都生态安全的天然屏障，是北京生态建设的重要地域。

“十一五”期间，太行山以恢复和提高植被覆盖为基本目标，飞、封、造、管相结合，重点建设乔、灌、草相结合的水土保持林系统，同时适度发展风景林和生态经济林。

重点是优化森林结构，基本形成深山以森林为主体、浅山以风景林、生态经济林为主体的防护林体系，使其具备缓冲和纵深防御功能。

同时，加强对山区现有植被的管理，提高植被质量，增强其生态功能。

并与河北、山西、内蒙古地区防护林结合，共同构成厚重的首都防风固沙的屏障。

“十一五”期间规划完成飞播造林2.27万公顷，成效面积达到0.52万公顷。

完成中幼林抚育10万公顷，低质低效林改造5万公顷。

3.小流域综合治理
对山区小流域实行山、水、林、田、路、村统一规划，拦、蓄、灌、排、节、治（污）综合治理，农、林、牧、副、渔、（旅）游有序开发，提高流域治理的质量和力度，充分发挥山区流域的生态、生活和生产功能，实现生态效益、经济效益、社会效益统筹兼顾、相得益彰，促进山区的可持续发展。

到2010年综合治理50条生态型、清洁型小流域；完成水土流失综合防治面积1000平方公里，使56%的小流域得到治理，80%的水土流失面积得到有效治理。

4.水源地保护
加强对饮用水源地和现有湿地资源的保护管理，科学规划和建设人工湿地。

重点保护和恢复一批库边、河口自然湿地。

在生态敏感地带和经济活跃区域，逐步推进山区治污工程建设。

对山区规模养殖场和养殖小区的粪便实施无害化处理，达到排放标准或用于肥田。

（1）水源地治污工程
水源地治污应作为水源地保护的重中之重。

在密云、怀柔、官厅水库上游区域以及平谷、怀柔、房山应急水源地，实施最严格的水资源保护措施，加强山区环境污染治理工程，全面控制水源污染。

到2010年建设村镇污水处理工程738处，新增污水处理能力7.8万立方米/日；建设养殖粪污处理示范工程82处。

对山区农村饮水源地，采取面源污染防治工程，禁止使用剧毒或高残留农药，逐步削减化肥和农药的施用量，大力推广生物物理防治、有机肥和缓释肥。

并对农村饮水井等进行登记造册，加强管理。

（2）水源保护林建设工程
燕山山脉是北部山区重要的水源涵养地，要结合密云、怀柔、官厅等水库建设，在延庆、密云、怀柔、昌平、平谷等5个区县进行水源保护林建设，实现森林涵养水源、保护水体、净化水质的功能作用，为首都城市生产生活用水提供保障。

同时结合长城等旅游景区开发建设风景林，并在山前地区大力发展生态经济林。

“十一五”期间，规划完成水源保护林建设0.67万公顷，按照保护水质的要求，加强树种结构改造，逐步形成乔灌草结合、多层次的林分结构。

加快建立水源保护林监测体系，逐步开展水源保护林效益评价。

5.矿山生态修复
北京采矿历史久远，现有各种矿山300多处，多数分布在山区。

依据矿业政策，多数矿山即将关闭。

由于山区常年采矿，多数矿山环境严重破坏，采矿废石随意堆放，不仅破坏水土资源、毁坏植被、影响环境，而且经常诱发滑坡、泥石流等灾害，因此治理废弃矿山迹地，修山补山的工作越来越紧迫；禁煤垦复、废矿修复、煤矸石、煤灰消纳及防治声、气等污染工程的工作越来越紧迫。

矿区的生态修复既要选择适宜的植物材料和配置模式进行植被修复，又要合理布设水土保持工程蓄水保土，通过促进整个生态系统的结构与功能的恢复与重建，逐步消除废弃矿区对生态系统、对景观和周围农民生产、生活的影响，尽快形成有利于矿山生态修复的替代产业，增加农民收入。

（二）山区特色产业发展
积极培育发展山区特色农业、休闲旅游业以及环境友好型产业。

1.山区特色农业
以“221行动计划”为总揽，以大力发展都市型现代农业为目标，发挥山区资源优势，瞄准市场需求，着力培育生态、绿色、有机农业。

重点发展以果、蔬、特色营养品、绿色畜产品以及有一定观赏性为特点的高附加值的农业。

鼓励发展果草牧一体的立体农业和种养联动的良性循环农业。

全面提高农民的组织化程度，加快推进龙头企业、合作组织加基地的农业产业化经营模式的发展进程。

加强山区苹果、板栗、大桃、柿子、梨、葡萄、鲜杏、核桃、仁用杏等九个山区优势果品产业带及樱桃等特色果品基地建设，加快山区干鲜果品高接换优，提高果品品质和优良品种比重。

加快发展籽种、中草药、小杂粮、冷凉蔬菜、山野菜、花卉等有山区特色的农产品种植园建设。

到2010年，每个产业带建设20个标准化高效示范园、培育100个特色果品专业村、1000个高效示范户。

积极鼓励农民使用无污染、低残留的新型肥料、新型农药，全面提升山区特色种植业的品质和科技含量。

改变山区传统养殖方式，规划建设好奶牛、柴蛋鸡、肉鸡、肉牛、肉羊、冷水鱼、养蜂等山区具有发展优势的养殖产业园地，逐步达到规模化、标准化、产业化。

大力推广使用清。