中国足协作为行政诉讼主体的法理分析

摘要：本文主要从四个方面阐述了中国足协作为行业性社会团体，具备行政诉讼被告的主体条件，理应承担相应的法律责任。

关键词：中国足协；行政诉讼主体；体育社会团体

2001年10月16日，中国足协对长春亚泰等几个足球俱乐部做出了“中国足球史上最严厉的处罚”[1]“足纪字（2001）14号处理决定”（以下简称14号处理决定）。[2]长春亚泰足球俱乐部对此处理决定不服，于2002年1月20日向北京市第二中级人民法院正式提起行政诉讼，请求法院依法撤销中国足协对他们作出的处罚决定。北京市第二中级人民法院于2002年1月23日作出裁定，以“不符合法律规定的受理条件”为由，裁定不予受理。这在法律界引起了很大反响。

对长春亚泰足球俱乐部状告中国足协案涉及的法律问题，法律界有不同的意见。一种意见认为应当尊重社会团体包括行业协会的自治权，认为行业协会的行业管理行为是以自治为基础的内部行为，司法不应对其干涉；另一种意见则认为，足球协会对俱乐部实施行业管理的权力来自《体育法》的授权，是行使一种社会管理性质的公权力行为，足球协会是法律授权组织，而且足球协会本身就是一个官办社会团体，可以作为行政诉讼的被告。

笔者认为，中国足协作为行业性社会团体，行使法律、法规规定的与行业管理有关的职能时，理应具有行政诉讼被告的主体资格，并应承担相应法律责任。

一、中国足协具有行政诉讼被告的适格条件根据中国足协章程，中国足球协会是在《国际足联章程》和《亚洲足联章程》的指导下，依照《民法通则》成立的社团法人，是依法负责管理全国足球竞赛活动的全国性单项体育协会。

《中华人民共和国体育法》第29条规定：全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。经注册的运动员，可以根据国务院体育行政部门的规定，参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。第31条规定：国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。第49条规定：在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。第50条规定：在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。

由此可见，中国足协作为全国性的单项体育协会，按照我国《体育法》的授权，分别享有对足球运动员的注册管理权、足球的竞赛管理权及对违反纪律和体育规则的行为包括服用禁药等的处罚权。因此，要参加全国性的足球比赛或是更高一层次的职业联赛，就必须受中国足协这一强制性协会的领导，在足协注册，由其组织管理比赛。从这一系列被授予的权力来看，均属于国家对体育的行政管理职权在足球领域的体现，是一种公权力。虽然中国足协并非是具有独立行政职权的行政机关，但它却被法律授权，实际上行使着国家授予的特定的行政权力，这一点不容忽视。从行政法学理论上说，它正属于被法律法规授权的社会组织，在行使特定的行政权力时，它应被视同行政主体。

根据《行政诉讼法》的规定，可以成为行政诉讼被告主体的，一是国家行政机关，二是

法律、法规授权的组织。中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织。中国足协虽然注册为社团法人，但是它并非自下而上、通过全体成员民主选举而组成的自律性的民间社团组织。它的组织机构和管理人员是由国家体育管理机关指定和任命的，国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理的职能交其中国足协行使。中国足协虽然不是国家行政机关，但中国足协本身是具有行政管理职权的半官方性质的行业协会，具有明显的官办色彩；[3]P254而且它属于法律、法规授权的组织。因此，它完全具备法定的行政诉讼被告资格。

另外，我国《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第3款也规定，“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其它组织”可以作为行政诉讼的被告。由此可见，一个组织虽然不属于“国家行政机关，但是法律或法规授权其行使行政管理职权，那么它也就具有了行政机关的性质。”按照这些规定，中国足协应该属于法律法规授予行政管理职权的“其它组织”，在主体上可以作为行政诉讼的被告。[4]二，“（2001）14号处理决定书”属于具体行政行为按照《行政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织只有对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织或个人，在行使行政管理权活动中所作出的具体行政行为不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。要认定本案中中国足协所作的“足纪字（2001）14号处理决定”，是否为具体行政行为，需要弄清两个问题，一是中国足协与长春亚泰足球俱乐部是何种关系，二是该处理决定的内容性质是什么。P254按照《行政诉讼法》的规定，行政机关对其内部工作人员的有关处理决定，不属于行政诉讼法意义上的具体行政行为，若对此不服，亦不能提起行政诉讼。中国足协与各俱乐部及其球员、教练员包括长春亚泰足球俱乐部之间，不是隶属的内部上下级关系，而是一种外部的管理与被管理者之间的不平等关系，有着与行政诉讼法律关系相同的、不平等主体之间关系的特点。因此，从所处理的对象看，中国足协所作的处理决定，不属于被排除在行政诉讼受案范围之外的“对内部工作人员的处理”。

再从内容性质来看，中国足协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具法律法规授予的管理权和按照行业规章的自律管理权两类管理权。两类管理权有所区别：[6]足协作为行业协会，其自律管理权是依据其章程规定对足球竞技活动进行管理，包括对竞赛规则、裁判及其规则，以及竞赛本身的管理等。这种管理多是一种专业技术性很强的管理，主要依据自律性的竞赛规则行使；而足协作为法律法规授权的组织，其享有的法律法规授予的管理权是依据法律法规的规定行使的，包括对整个行业的组织和宏观管理、对相对人注册管理、对相对人的赛场外处罚等。这种管理涉及相对人法定的人身权和财产权，尤其是涉及注册许可、劳动就业、经济处罚停业等的管理权，是一种法定的公权力或行政管理权。上述两种管理权产生纠纷的解决方式有所不同，前者是按照行业协会章程规定，由行业协会自行解决、而后者则只能按照法律的规定，通过行政司法机关依据法定的行政诉讼程序解决。

中国足协所作的“14号处理决定”，不是依据自律性竞赛规则，就足球比赛中的有关技术性问题所作出的裁断，而是依据法律授权，在实施行政管理权活动中所作出的涉及相对人人身权和财产权的处理决定，其内容涉及足球俱乐部及教练员、球员在整个职业联赛中的升级、全体球员教练员的年度注册、限期整顿等，由此涉及到俱乐部、教练员和球员的经营权和就业权。可见，其处罚决定已超出行业自律管理的范畴，应当属于《行政诉讼法》及司法解释规定可以提起行政诉讼的具体行政行为。